2010年01月21日 05:33
來源：第一財經(jīng)日報

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彭真懷

從目前各地的城鎮(zhèn)化情況看，原動力基本上來源于工業(yè)發(fā)展的用地壓力，以很便宜的價格買斷農(nóng)民的宅基地與承包地，達到“占補平衡”。這種土地城鎮(zhèn)化雖然拉動了經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)，但大量農(nóng)民進城卻不能落戶、農(nóng)民工建設(shè)城市卻不能享受城市福利，被嚴格的戶籍制度隔離在城市之外

允許有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工及其子女轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并納入城鎮(zhèn)社會保障、住房保障等公共服務(wù)體系，這是今年“一號文件”將會釋放出的政策信號。

筆者認為，這個政策信號既有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展，也有利于農(nóng)民脫貧致富和新農(nóng)村建設(shè)?？梢哉f，這把握了推動資源要素向農(nóng)村配置這個重要著力點，把握了城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進這個戰(zhàn)略著眼點，把握了城鄉(xiāng)改革聯(lián)動這個關(guān)鍵切入點。

應(yīng)該指出，今年“一號文件”所釋放的人口城鎮(zhèn)化信號，還不是一次徹底的戶籍制度改革，仍然帶有明顯的試點特色，因為大中小城市的戶籍制度至今沒有松動跡象。但可以樂觀預(yù)期的是，如果“一號文件”所釋放的政策信號能夠落實，就可以加強小城鎮(zhèn)的綜合承載能力，改善進城農(nóng)民的義務(wù)教育水平、基本醫(yī)療服務(wù)水平、公共文化體系建設(shè)水平和社會保障水平，最終提高我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

在筆者看來，沒有人口城鎮(zhèn)化就不可能有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、市場化與規(guī)?；?，也就不可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破。我國有13億人口，其中有9.4億農(nóng)民，農(nóng)民占人口總量的70%，農(nóng)業(yè)就業(yè)占就業(yè)總量的 50%。由于農(nóng)戶經(jīng)營的分散性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性，與農(nóng)民有關(guān)的服務(wù)內(nèi)容必須依托小城鎮(zhèn)才能完成。例如提供市場信息、銷售農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)作物病蟲害防治、農(nóng)機具修理、農(nóng)產(chǎn)品收購儲運和加工等，都需要以小城鎮(zhèn)為空間載體。 5

農(nóng)業(yè)比重大，農(nóng)村人口多，是我國的基本國情。應(yīng)當(dāng)深刻認識到，擴大國內(nèi)需求，最大潛力在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)人口安居樂業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟社會大局才能穩(wěn)固；實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，基礎(chǔ)支撐在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)提供更多的就業(yè)崗位，進城農(nóng)民才能在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提高工資性收入；保障和改善民生，重點難點在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)社會保障制度不斷健全，調(diào)結(jié)構(gòu)、促消費才有持久動力。

從目前各地的城鎮(zhèn)化情況看，原動力基本上來源于工業(yè)發(fā)展的用地壓力，以很便宜的價格買斷農(nóng)民的宅基地與承包地，達到“占補平衡”。這種土地城鎮(zhèn)化雖然拉動了經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)，但大量農(nóng)民進城卻不能落戶、農(nóng)民工建設(shè)城市卻不能享受城市福利，被嚴格的戶籍制度隔離在城市之外。

按照國際慣例，戶籍管理一般只具有民事登記和統(tǒng)計人口信息的功能，而我國的戶籍制度卻與就業(yè)、醫(yī)療、保險和教育等利益緊密掛鉤，諸多的附加利益和戶籍管理一起，形成了城鄉(xiāng)人口等級分明的二元結(jié)構(gòu)。在這種制度框架內(nèi)，城市發(fā)展完全建立在農(nóng)村作貢獻、作犧牲的前提下，造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、社會公共品供給以及經(jīng)濟體制改革的全面失衡。

從嚴格意義上說，作為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要部分，農(nóng)民工實際上屬于城市邊緣群體，他們是沒有獲得城市戶口的農(nóng)民，他們不被承認為工人，他們?nèi)狈镜膭趧痈＠Ｕ?。正是針對這種情況，今年的“一號文件”要求加快城鎮(zhèn)化步伐，允許有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工及其子女首先實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，通俗說法就是農(nóng)民變市民。包括農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，小城鎮(zhèn)人口占農(nóng)村人口比重逐漸提高這樣一個動態(tài)過程。

筆者認為，今年“一號文件”將釋放的人口城鎮(zhèn)化信號，有利于擴大國內(nèi)需求，有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)積弊，有利于可持續(xù)增長與管理通貨預(yù)期的雙贏。要從根本上解決好農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題，必須跳出“三農(nóng)”抓“三農(nóng)”抓在推動人口城鎮(zhèn)化過程中，需要解決好三個具體問題：

一是能不能進得去，這就需要賦予來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的轉(zhuǎn)移者小城鎮(zhèn)居民的戶口身份；

二是能不能進得起，這就需要對農(nóng)民住房、宅基地和農(nóng)村集體土地等的財產(chǎn)權(quán)益進行規(guī)范確認，讓進城農(nóng)民能夠以物化的形式帶走；

三是能不能留得住，這就需要為進入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供平等的居住和就業(yè)機會，讓他們享受平等的失業(yè)保障制度、低保制度、教育制度、醫(yī)療保險制度等公共保障制度，做好由土地保障向就業(yè)保障和社會保障的銜接，最終全面完成人口城鎮(zhèn)化。(作者系北京大學(xué)地方政府研究院院長)

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