2010年07月03日 09:31
來源：《中國改革》 作者：杜珂

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制度根源

《中國改革》：看來，差距無處不在。那么，是什么原因造成的？

宋曉梧：原因是多方面的，不僅有制度性差異，也與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高度相關(guān)，同時還有具體政策實施過程中其他因素的影響。

城鄉(xiāng)差距主要在于基本社會保障的制度設(shè)計不同，地區(qū)差距主要在于“分灶吃飯”財政下地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異；企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間差距主要在于制度分割。

《中國改革》：就城鄉(xiāng)差距來說，城鄉(xiāng)二元格局使得社會保障體系的重心一直放在城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村則一直處于邊緣地帶。這一點基本已成共識。問題是，這種二元格局是如何通過制度設(shè)計造成了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的差距？

宋曉梧：城鄉(xiāng)差距主要在于社會保險制度的建構(gòu)理念和制度模式的設(shè)計完全不同。各級政府分擔(dān)城鎮(zhèn)居民的社會保障制度轉(zhuǎn)型的改革成本，而農(nóng)村卻實行自我負(fù)擔(dān)原則。農(nóng)村沿襲土地與家庭保障模式，農(nóng)民的生老病死完全依賴自身及其家庭。

在制度模式上，城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險，農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在籌資來源上，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險由用人單位和個人共同繳費，具有強(qiáng)制性；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度由個人、集體和國家三方出資，屬自愿行為。前者以工資額為基數(shù)按比例繳費，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的管理模式；后者則采用定額繳費方式，對基金實行統(tǒng)籌管理。前者以個人為單位，后者則主要以家庭為單位。在待遇提供上，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險設(shè)定了起付線和封頂線，按醫(yī)療費用所處的不同區(qū)間分別給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度則以大病統(tǒng)籌為主，重點幫助農(nóng)民提高抵御大病經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的能力。當(dāng)然，對不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度覆蓋范圍的中小學(xué)階段的學(xué)生(包括職業(yè)高中、中專、技校學(xué)生)、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民，實行的基本醫(yī)療保險模式類似于農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，以家庭繳費為主，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。

其實，城鄉(xiāng)之間在基本醫(yī)療保障上一直實行二元模式。從制度沿革來看，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的前身是公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療，經(jīng)歷了由單位保障向單位與個人共同保障的轉(zhuǎn)變；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度則是在傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度走向瓦解后的重建。

《中國改革》：就城鎮(zhèn)市民之間的差距來說，我們注意到，1998年《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)一樣，全部實行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。

宋曉梧：我們當(dāng)年搞醫(yī)療保險改革的時候，就有人大常委會委員提出來，廠長的退休金還沒有在醫(yī)院打雜的愛人的退休金高，你們這個制度是怎么設(shè)計的？為了力求避免這個問題，當(dāng)時就將機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的所有人員納入一個統(tǒng)一的制度來考慮。1998年《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》就規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的覆蓋范圍為城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工，包括各類企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，并逐步擴(kuò)大到混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員以及靈活就業(yè)人員。

根據(jù)這個制度設(shè)計，基本醫(yī)療保險基金實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，職工個人交納的基本醫(yī)療保險費全部計入個人賬戶，用人單位交納的基本醫(yī)療保險費分為兩部分：一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個人賬戶，劃入個人賬戶的比例一般為用人單位繳費的30%左右。統(tǒng)籌基金和個人賬戶分別對應(yīng)各自的支付范圍，并對統(tǒng)籌基金設(shè)定起付標(biāo)準(zhǔn)和最高支付限額。起付標(biāo)準(zhǔn)以下的醫(yī)療費用從個人賬戶中支付或由個人支付，起付標(biāo)準(zhǔn)以上、最高支付限額以下的醫(yī)療費用主要從統(tǒng)籌基金中支付，個人也要負(fù)擔(dān)一定比例。

制度是這樣設(shè)計了，然而，至今，中央國家機(jī)關(guān)、大多數(shù)地方政府機(jī)關(guān)以及很多事業(yè)單位仍繼續(xù)實行公費醫(yī)療，即使在已經(jīng)參加基本醫(yī)療保險的政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中，很多單位仍通過醫(yī)療補(bǔ)貼、醫(yī)療費用部分報銷等形式來給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這在本質(zhì)上與以前的公費醫(yī)療并無二致。這就是特權(quán)在作怪。

在醫(yī)療保險層面是設(shè)計了統(tǒng)一的制度，可機(jī)關(guān)事業(yè)單位就是不執(zhí)行，而在養(yǎng)老保險層面，連統(tǒng)一的制度都沒有設(shè)計，實行的還是城鎮(zhèn)企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員分割的制度。這樣，城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員，實行社會保險制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行福利性質(zhì)的養(yǎng)老金制度。前者需要企業(yè)和個人共同繳費，后者則是機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員均無需繳費；前者要分別建立社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，后者既不實行社會統(tǒng)籌也不建立個人賬戶；前者的養(yǎng)老金待遇與社會平均工資水平、個人退休前工資水平以及個人賬戶積累額相關(guān)，后者則與本人退休前的工資收入掛鉤。

具體來說，工作年滿20年的機(jī)關(guān)退休人員的退休金、基礎(chǔ)工資和工齡工資按照本人原標(biāo)準(zhǔn)全額計發(fā)，職務(wù)工資和級別工資按本人原標(biāo)準(zhǔn)的一定比例計發(fā)，其中，35年及以上、30年至35年、20年至30年的計發(fā)比例分別為88%、82%和75%；工作年限在10至20年的機(jī)關(guān)退休人員的基礎(chǔ)工資和工齡工資全額計發(fā)，職務(wù)工資和級別工資按60%計發(fā)；工作年限不滿10年的機(jī)關(guān)退休人員的基礎(chǔ)工資和工齡工資全額計發(fā)，職務(wù)工資和級別工資按40%計發(fā)。工作年滿20年的事業(yè)單位退休人員的退休金按本人職務(wù)工資和津貼之和的一定比例計發(fā)，其中，35年及以上、30至35年、20至30年的計發(fā)比例分別為90%、85%和80%；工作年限在10年至20年的事業(yè)單位退休人員的退職生活費按本人原工資的70%計發(fā)；工作年限不滿10年的事業(yè)單位退休人員的退職生活費按本人原工資的50%計發(fā)。

在養(yǎng)老金待遇調(diào)整上，企業(yè)職工主要根據(jù)物價水平、社會平均工資等因素來綜合調(diào)整，調(diào)整幅度較小；機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工則與在職職工的工資收入水平實行聯(lián)動，調(diào)整幅度較大。以安徽省為例，其機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休人員在2000 2002年五次調(diào)整退休金，人均共增加了620元，而企業(yè)的退休人員同期只增加了70元，增幅相差9倍。

《中國改革》：就地區(qū)之間的差距來說，不同地區(qū)由于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，其民眾享有的基本社會保險也是不同的。在一定程度上，這是一種客觀原因造成的差距吧？

宋曉梧：其實，在這個層面上的差距，首先不是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同造成的，而是中國“分灶吃飯”的財政體制以及社會保障交由地方具體實施的制度導(dǎo)致的。這樣的制度背景決定了各統(tǒng)籌區(qū)社會保險的保障任務(wù)主要由地方財政負(fù)責(zé)兜底。這使得基本社會保險制度的完善、覆蓋面以及民眾享受到的待遇水平很大程度上受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)的民眾，其所享受到的待遇水平就高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的民眾。

中國是單一制國家，應(yīng)當(dāng)比聯(lián)邦制國家更能提供均等化的基本社會保險。均等化不是絕對數(shù)量上的相同，而是能夠享受到均等的待遇，即公平的待遇。

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