《瞭望》：土地困境的法治出路

2010年09月27日 23:02
來源：《瞭望》新聞周刊作者：佟麗華

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編者按：佟麗華為北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心主任、北京市法學(xué)會農(nóng)村法治研究會會長、全國律師協(xié)會法律援助與公益法律事務(wù)委員會常務(wù)副主任、新中國成立60周年大慶“依法治國”彩車上唯一的律師代表?；谄渌暑I(lǐng)的團(tuán)隊十余年的專職公益法律服務(wù)經(jīng)驗與過去一年的專項調(diào)研，對中國農(nóng)村法治熱點問題進(jìn)行了系統(tǒng)梳理并提出政策建議，是為本文。2004年以來，中央連續(xù)7年的“一號文件”都是針對“三農(nóng)”問題作出，這充分體現(xiàn)了中央對“三農(nóng)”問題的重視。但知易行難，直到現(xiàn)在，很多重要問題仍舊沒能得到很好解決，農(nóng)村發(fā)展依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。究其原因，我們認(rèn)為最主要的是中央政策沒有及時轉(zhuǎn)化為可操作的法律。

如果說當(dāng)前中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，那么在立法和執(zhí)法層面也存在這種明顯差異。甚至可以說，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根源是法治的不平衡。要想切實推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，就必須認(rèn)真研究制約農(nóng)村發(fā)展所面臨的種種法治環(huán)境，大力推動農(nóng)村法治的發(fā)展，為農(nóng)村及農(nóng)民發(fā)展注入新的活力。

當(dāng)前中國農(nóng)村的“萬花筒”

耕地紅線堪憂。

為了真實了解農(nóng)村耕地減少情況，我們曾于2009年4月組織專人到河北省52個自然村進(jìn)行了走訪，發(fā)現(xiàn)普遍存在耕地減少情況。上世紀(jì)80年代末90年代初剛分地時，52個自然村共有耕地大約16萬畝，到2009年初，減少了近10萬畝?；厩闆r是，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的農(nóng)村，耕地減少越嚴(yán)重，有些農(nóng)村已經(jīng)基本沒有耕地。

2010年春節(jié)前夕，我們又組織了一次首都大學(xué)生“農(nóng)村法治熱點問題調(diào)研活動”，在調(diào)研涉及全國22個省、區(qū)、市的66個村中，過去5年平均每年減少耕地約2000余畝。

我們謹(jǐn)慎估計，2004年以來我國每年凈減少耕地應(yīng)當(dāng)不少于1000萬畝。按這樣的數(shù)據(jù)估算趨勢，不久后，全國耕地18億畝紅線可能保不住。

失地農(nóng)民可能過億。

中國目前失地農(nóng)民到底有多少？由于缺乏全國性的權(quán)威數(shù)據(jù)，我們只能通過各種方法來試圖分析這個數(shù)據(jù)。

根據(jù)近年福建、四川、廣東等地不同渠道公布的失地農(nóng)民人口數(shù)據(jù)，以及失地畝數(shù)來綜合分析，我們認(rèn)為，目前全國失地農(nóng)民總數(shù)應(yīng)當(dāng)在1.2億左右。從分布來看，這些失地農(nóng)民主要分布在城市周邊。他們當(dāng)中有的還是農(nóng)民身份，有的可能已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民戶口。按上述每年減少耕地1000萬畝計算，每年新增加失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在700萬左右，到2015年，中國失地農(nóng)民有可能超過1.5億。

近些年來，在一些大中城市周邊的失地農(nóng)民能夠獲得較高的貨幣補(bǔ)償，有些還能解決社會保障和就業(yè)。但總的來看，在當(dāng)前中國的1億多失地農(nóng)民中，大多數(shù)都只是獲得了貨幣補(bǔ)償，既沒有社會保障，也沒有安排就業(yè)，同時貨幣補(bǔ)償?shù)臄?shù)額也較低。當(dāng)失地農(nóng)民花完了手中的積蓄，在無法就業(yè)，也沒有社會保障時，他們將可能淪為城市中的貧民，這將對社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

征地事件日益嚴(yán)峻。

近年來，農(nóng)村征地引發(fā)的社會矛盾日益尖銳，主要表現(xiàn)為直接暴力沖突、群體上訪和失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)。從我們對媒體廣泛報道的30個群體性案件研究來看，這些群體性案件背后反映的是嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益問題。

具體表現(xiàn)在：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低；挪用、截留、拖欠征地補(bǔ)償款導(dǎo)致實際獲得補(bǔ)償更少；農(nóng)民無平等協(xié)商權(quán)和知情權(quán)；失地農(nóng)民缺乏有效合法救濟(jì)途徑；暴力征地激化社會矛盾。

環(huán)境污染突出。

《2009年中國環(huán)境狀況公報》對農(nóng)村環(huán)境狀況的描述為：“當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，形勢十分嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為農(nóng)村生活污染治理基礎(chǔ)薄弱，面源污染日益加重，農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢，農(nóng)村生態(tài)退化尚未有效遏制?！?

我們對100個媒體報道案例的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，累積性污染為95件，其中污染持續(xù)時間5年以上的為47起，有不少污染企業(yè)是地方政府招商引資企業(yè)或者是當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。從案件的受害人群來看，這100件案件全部為受害者人數(shù)眾多的情形。從統(tǒng)計案例中還可看出，政府監(jiān)管薄弱、環(huán)保意識差、維權(quán)反應(yīng)機(jī)制不健全，是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域普遍存在的問題。

“違章建筑”治理難。

大量“違建”為城市近郊治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：衛(wèi)生環(huán)境臟亂不堪，村容鎮(zhèn)貌普遍較差；水、電、氣等超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化；消防隱患潛伏在雜亂的“城中村”。

違章建筑的泛濫，歸根結(jié)底是政策以及管理的滯后造成的：有些開發(fā)商初期只負(fù)責(zé)樓盤開發(fā)，而后協(xié)調(diào)規(guī)劃等部門關(guān)系以獲得銷售許可，但對本應(yīng)負(fù)責(zé)的綠地等配套開發(fā)卻長期拖延，導(dǎo)致未被開發(fā)區(qū)域農(nóng)民建設(shè)大量“違章建筑的；城市開發(fā)具有一定的漸進(jìn)性和不確定性，為降低拆遷成本，有些地方政府過早停止了對農(nóng)民建設(shè)房屋的審批，堵住了合法渠道。

宅基地案件缺準(zhǔn)繩。

由于近年農(nóng)村有很多拆遷行為，拆遷后農(nóng)村居民可以獲得相對較高的補(bǔ)償。加之我國禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地房屋政策的出臺，許多原本已經(jīng)履行完畢的農(nóng)村宅基地房屋出售人在利益驅(qū)使下，紛紛到法院起訴，要求確認(rèn)原房屋買賣合同無效，并要求買受人返還房屋。最高人民法院尚未就該類案件發(fā)布統(tǒng)一的司法解釋，在是否受理該類案件、是否受訴訟時效約束、如何認(rèn)定合同效力、如何處理無效合同等問題上，各地法院之間，甚至同一法院的不同法官之間的認(rèn)識并不一致。

“小產(chǎn)權(quán)房”處境尷尬。

中國社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》顯示，截至2007年上半年，“小產(chǎn)權(quán)房”已達(dá)現(xiàn)存全國實有城鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上，即66億平方米。2009年8月，國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》提出：嚴(yán)肅查處違反土地管理法律法規(guī)的新建“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場項目用地。

但政府面臨的難題是：由于前期管理不善，導(dǎo)致如今的“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)做大。這時“小產(chǎn)權(quán)房”問題已經(jīng)不是簡單的政府與村委會和開發(fā)商的問題，而是演變?yōu)檎唾徺I“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主之間的問題。大規(guī)模拆除將使政府和百姓付出巨大的經(jīng)濟(jì)損失、引發(fā)無盡糾紛和尖銳的社會矛盾。不拆，又面臨“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展日盛、公然違背政府政策的尷尬。

集體資產(chǎn)分配不透明。

內(nèi)蒙古包頭市九原區(qū)尹六窯村分配土地補(bǔ)償款時“等級制”、“世襲”制的案件，曾引發(fā)社會對農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配問題的關(guān)注。根據(jù)《村民委員會組織法》，村民會議有權(quán)決定征地補(bǔ)償費(fèi)等分配事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有權(quán)力強(qiáng)行干預(yù)。在2003年2月召開的全國法院立案工作會議上，最高人民法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。也就是說，類似案件基本被排除在法院訴訟之外。

那么，認(rèn)為權(quán)益受到侵害的少數(shù)農(nóng)民，又能通過什么樣的程序和制度來救濟(jì)自己的權(quán)利呢？這個問題不僅制約著農(nóng)民維權(quán)，也讓基層政府和司法機(jī)關(guān)感到無奈。

“村官”腐敗較嚴(yán)重。

我們分析了50起“村官”職務(wù)犯罪的案件，其中針對集體財產(chǎn)的就占了45起，主要表現(xiàn)為：明顯違反基本的財務(wù)管理制度，最常見的有收款不入賬、領(lǐng)款不簽字、長期打借條占用公款不還、違規(guī)提款、無票據(jù)報銷等；通過偽造憑證、偽造村民簽名、虛構(gòu)事實偽造項目等，騙取各類?？睢⒀a(bǔ)償款項等；巧立名目，私分、揮霍集體財產(chǎn)；挪用公款，滿足借貸、做生意、賭博等私欲。