一號(hào)文件鎖定水利改革解決水利投入機(jī)制問(wèn)題

2011年01月29日 19:52
來(lái)源：財(cái)經(jīng) 作者：翁仕友

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已連續(xù)八年涉農(nóng)的中央“一號(hào)文件”，為何今年把焦點(diǎn)鎖定在水利改革上

《財(cái)經(jīng)》記者翁仕友

新年伊始，外界廣泛關(guān)注的中央“一號(hào)文件”亦將浮現(xiàn)，今年的主題將是水利。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，一份名為《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)【2011】1號(hào)，即俗稱的中央“一號(hào)文件”)將在1月下旬正式公布，接近決策起草和討論的消息人士透露，這份簽發(fā)于2010年底的重要文件，目前已逐級(jí)下發(fā)到全國(guó)各地縣團(tuán)級(jí)。

該份長(zhǎng)達(dá)16頁(yè)的文件，集中于此前中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議討論確定的水利改革問(wèn)題，提出力爭(zhēng)通過(guò)五年至十年扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)滯后的局面，并給出了水利改革的具體“路線圖”。與之呼應(yīng)，未來(lái)五年，國(guó)家將陸續(xù)實(shí)施約2萬(wàn)億元(其中中央投資約1萬(wàn)億元)的投資計(jì)劃。

一位參與文件起草的專家介紹，在經(jīng)歷了一輪糧食減產(chǎn)之后，2004年中央“一號(hào)文件”重新聚焦“三農(nóng)”?？傮w來(lái)看，歷年中央“一號(hào)文件”內(nèi)容一脈相承，但每年文件主題的具體選擇則很有講究，既兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，又會(huì)考慮當(dāng)下。

據(jù)介紹，在2011年“一號(hào)文件”主題選擇上，文件起草組曾多次召開會(huì)議討論，最終中央高層拍板，敲定為水利改革。如此選擇，是基于諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的考慮，文件起草討論過(guò)程中，大家形成的共識(shí)是，以四個(gè)“依然”和三個(gè)“越來(lái)越”來(lái)形容推進(jìn)水利的迫切性。

今后，國(guó)家將多渠道籌資“治水”，在水利尤其是農(nóng)田水利建設(shè)上將會(huì)掀起新一輪投資熱。投資界人士分析，2011年受益最大的無(wú)疑是農(nóng)業(yè)中的水利板塊，水利工程承包公司及建材生產(chǎn)企業(yè)，水利管材、水電電機(jī)等設(shè)備制造商，水電運(yùn)營(yíng)商等類上市公司將備受關(guān)注。

不過(guò)，業(yè)內(nèi)人士亦擔(dān)心，由于建設(shè)項(xiàng)目大多由縣級(jí)政府執(zhí)行，在地方財(cái)力普遍吃緊的情況下，能否如期完成建設(shè)任務(wù)不容樂(lè)觀。記者接觸到的官學(xué)兩界人士均建議，“投入以中央、省級(jí)財(cái)政為主，減少縣市配套壓力，同時(shí)創(chuàng)新融資渠道，尋求投入的長(zhǎng)效機(jī)制”

沉重的欠賬

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，少水則旱，多水則災(zāi)，究竟多少水量適合農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要水利設(shè)施發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

據(jù)了解，去年冬天以來(lái)，山東、河南、河北等北方九省市降水持續(xù)偏少，旱情發(fā)展迅速，冬小麥缺水嚴(yán)重，人畜飲水困難突出。其中，山東已有5973萬(wàn)畝農(nóng)田受旱，小麥產(chǎn)量占到全國(guó)四分之一的“中國(guó)糧倉(cāng)”河南受旱面積達(dá)1586萬(wàn)畝。而南方諸省則連遭洪澇災(zāi)害。

國(guó)內(nèi)屢次遭遇大范圍持續(xù)干旱和洪澇災(zāi)害，除了天氣的異常，另一重要原因是農(nóng)村水利設(shè)施的嚴(yán)重不足、落后或失修，致使小雨、小旱均變成大災(zāi)。嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)促成一個(gè)共識(shí)：水利建設(shè)，特別是中小型水利工程和配套農(nóng)田灌溉網(wǎng)絡(luò)工程滯后，是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和國(guó)家糧食安全的“最大硬傷”

國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)所研究室主任姜長(zhǎng)云介紹說(shuō)，改革開放后，特別是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，鮮有地方興修農(nóng)村水利設(shè)施，很多地方的“一事一議”也議不起來(lái)，許多地方的農(nóng)村水利設(shè)施實(shí)際上一直在吃上世紀(jì)六七十年代的老本。

新中國(guó)成立后，國(guó)家曾發(fā)動(dòng)群眾開展了山、水、田、林、路綜合治理的農(nóng)田水利基本建設(shè)，這一階段興修的農(nóng)田讓全國(guó)水利受益數(shù)十年。

到了上世紀(jì)八九十年代，由于農(nóng)民種糧效益下降，其對(duì)于灌溉工程實(shí)施建設(shè)積極性不高。同時(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，村集體經(jīng)濟(jì)衰落，加之一些勞動(dòng)力選擇拋荒外出打工，村集體無(wú)財(cái)力亦無(wú)人力投入農(nóng)田水利建設(shè)。

2004年，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央取消了農(nóng)民參加興修水利“兩工”(義務(wù)工和勞動(dòng)累計(jì)工)制度，致使投工投勞興修水利的數(shù)量銳減，這致使農(nóng)村水利建設(shè)出現(xiàn)倒退。其間中央雖然也有舉措，例如支持“五小水利”(小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠)工程建設(shè)，但多是治標(biāo)之策。

在河南滑縣城關(guān)鎮(zhèn)東孔莊村，《財(cái)經(jīng)》記者注意到，1000余畝土地上，平均45畝地僅擁有一眼機(jī)井。這些上個(gè)世紀(jì)所修建的基礎(chǔ)水利設(shè)施，因?yàn)榈叵滤幌陆?，基本處于?bào)廢或者半報(bào)廢的狀態(tài)，當(dāng)?shù)厝四昴隇樗l(fā)愁。

投入不足是造成這一現(xiàn)象的主要原因。根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有70%以上的村莊沒(méi)有任何農(nóng)田水利建設(shè)投資，而能夠獲得國(guó)家投資的村莊僅占9.56%。

全國(guó)其他縣市情形也大抵如此。農(nóng)田水利建設(shè)曾主要依靠農(nóng)民投工投勞、自籌資金，后來(lái)中央、省級(jí)財(cái)政開始投入，但投入規(guī)模偏小?！笆晃濉鼻皟赡辏醒胨ㄍ顿Y年均僅為327億元，在總盤子不大的情況，中央水利投資又傾向于大江大河治理，農(nóng)田水利建設(shè)依舊是欠賬過(guò)多、設(shè)施薄弱。

2008年國(guó)家出臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需政策，中央水利基建投資規(guī)模開始大幅上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”后三年，年均投資760億元，年均增長(zhǎng)433億元，2010年投資規(guī)模達(dá)到987億元。

據(jù)悉，由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)田水利投入不足，導(dǎo)致“三高三低”問(wèn)題較為突出?！叭呷傅氖寝r(nóng)業(yè)用水總量高、洪澇干旱災(zāi)害損失高、農(nóng)田水利設(shè)施失修率高；“三低”是指有效灌溉面積低、灌溉保證率低、灌溉水利用系數(shù)低。

“水利基礎(chǔ)不牢、抗災(zāi)減災(zāi)能力低依然是保障國(guó)家糧食安全的主要影響因素?！痹谒恳淮螘?huì)議上，部長(zhǎng)陳雷強(qiáng)調(diào)說(shuō)。今年57歲的陳雷從1971年開始工作即與水利有關(guān)。2007年他擔(dān)任水利部部長(zhǎng)以來(lái)，面臨著巨大的水利改革壓力。

最近兩年，相關(guān)水利設(shè)施調(diào)查、修整和重建計(jì)劃，正是在水利部主導(dǎo)下開展的。特別是去年的調(diào)查匯總和改革方案準(zhǔn)備，最終在水利部、農(nóng)業(yè)部等部委間形成共識(shí)，改革方案獲得中央決策層認(rèn)可，進(jìn)入中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重要討論議題并獲得原則通過(guò)，因此中央“一號(hào)文件”在2011年轉(zhuǎn)向了水利。

“治水新政”

“一號(hào)文件”內(nèi)容尚未公布，但中央“治水”構(gòu)想早已從水利部近期兩次會(huì)議傳遞出來(lái)：2010年12月24日全國(guó)水利工作會(huì)議和2011年1月20日全國(guó)水利規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議。

在去年12月24日的會(huì)議上，陳雷明確提出：“十二五”是加強(qiáng)中國(guó)水利重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、加快民生水利發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，是深化水利改革、加強(qiáng)水利管理的攻堅(jiān)時(shí)期，也是推進(jìn)傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期。為此，水利部將重點(diǎn)完善防洪減災(zāi)綜合體系，提高城鄉(xiāng)供水安全保障，改善農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)提高水資源利用效率與效益，加強(qiáng)水資源保護(hù)和水環(huán)境建設(shè)。

具體構(gòu)想涉及“五個(gè)安全”，即圍繞糧食安全，大興農(nóng)田水利，完善農(nóng)田灌排體系；圍繞防洪安全，進(jìn)行河流治理和水庫(kù)除險(xiǎn)加固；圍繞供水安全，推動(dòng)水資源配置工程建設(shè)；圍繞飲用水安全，推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)；圍繞水資源安全，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理。

陳雷在今年1月20日表示，2011年水利投資安排，要優(yōu)先保證農(nóng)村飲水安全、小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理和山洪災(zāi)害防治等投資需求，向水利重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)和中西部地區(qū)傾斜。

據(jù)悉，2010年水利部和財(cái)政部共同啟動(dòng)了400個(gè)小型水利重點(diǎn)縣建設(shè)，今年這一工程將擴(kuò)大到850個(gè)縣。按照水利部匡算，不包括地方配套資金，在三年至四年時(shí)間內(nèi)，中央將向每個(gè)縣平均累計(jì)投入資金3000萬(wàn)-4000萬(wàn)元。

在官學(xué)兩界人士看來(lái)，將“治水”新政列入“一號(hào)文件”，政治意義更為突出，這意味著“治水”已不僅僅是水利系統(tǒng)之事，而事關(guān)農(nóng)業(yè)前景和國(guó)家安全。

去年末，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)辦公室副主任陳錫文在參加《財(cái)經(jīng)領(lǐng)年會(huì)時(shí)曾表示，2011年農(nóng)業(yè)抓好水利可以起到四兩撥千斤的效果。“我們國(guó)家大江大河受到的關(guān)注較多，以后要更關(guān)注中小河流、水庫(kù)、農(nóng)田水利設(shè)施?！标愬a文說(shuō)。

據(jù)知情人士介紹，文件的另一大亮點(diǎn)是針對(duì)人多水少、水資源分布不均現(xiàn)狀，對(duì)水資源實(shí)施最嚴(yán)格的管理。具體做法是劃定水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條“紅線”

其實(shí)從2010年開始，山東、北京、天津、河北等七省(市)已先行試點(diǎn)，探索“紅線”的不同指標(biāo)體系。據(jù)了解，今后在全國(guó)層面，三條“紅線”將有如下約束指標(biāo)：到2020年，全國(guó)年用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)；農(nóng)田灌溉有效利用系數(shù)提高到0.55以上；萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量明顯降低。

據(jù)介紹，和18億畝耕地面積“紅線”一樣，水利“紅線”也將納入地方官員考核體系中，水利部門希望這三條“紅線”能真正“紅起來(lái)”“硬起來(lái)”

據(jù)了解，水利部正著手將用水總量指標(biāo)分解下去，這意味著省、市、縣都有明確的用水上限，一旦超限，將被暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水。地下水也被納入嚴(yán)格控制的范疇，文件明確將盡快核定并公布禁采和限采范圍，逐步消減地下水超采量，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。

不過(guò)，有農(nóng)業(yè)專家擔(dān)心，不易操作、不易考核、不易監(jiān)督，將成為這項(xiàng)制度順利實(shí)施的最大障礙。

投資賬本

在業(yè)界看來(lái)，“一號(hào)文件”最大的亮點(diǎn)是解決了水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制問(wèn)題。

知情人士介紹，2011版中央“一號(hào)文件”在水利投入上有兩個(gè)重要“量化指標(biāo)”。一是水利將作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，力爭(zhēng)今后十年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年中央水利投資987億元，全社會(huì)水利投資約2000億元，這意味著自2011年開始，每年水利投資總規(guī)模將達(dá)到4000億元。

按照水利部的測(cè)算，“十二五”期間水利投資總盤子將達(dá)到2萬(wàn)億元，其中中央投資占半，約1萬(wàn)億元，平攤至每一年，約為2000億元。這意味著每年4000億元全社會(huì)水利投資，其中一半來(lái)自中央投資，其余為各級(jí)地方政府投資和社會(huì)投資。

另一個(gè)引人注目的“量化指標(biāo)”是針對(duì)農(nóng)田水利而設(shè)。知情人士介紹說(shuō)，今后地方政府將會(huì)提取10%的土地出讓收益，用于農(nóng)田水利建設(shè)。按照2010年全國(guó)2.7萬(wàn)億元土地出讓金計(jì)算，政府在農(nóng)田水利建設(shè)上的投入將達(dá)2700億元，力度空前。

不過(guò)，這項(xiàng)龐大投資計(jì)劃的完成，亦面臨不小的難度與壓力。按照2010年11月召開的全國(guó)冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話會(huì)議精神，2011年農(nóng)田水利基本建設(shè)總投資力爭(zhēng)超過(guò)1700億元，這與2700億元的設(shè)想差距較大。

水利投資歷來(lái)存在的籌資難題，“一號(hào)文件”也給出了方向。

在公共財(cái)政上，提出了水利列為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，各級(jí)財(cái)政對(duì)水利投入的總量和增幅要有明顯提高，進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在國(guó)家固定資產(chǎn)投資中的比重。延長(zhǎng)水利建設(shè)基金征收年限，擴(kuò)大水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍等。

在金融支持上，提出有條件的地區(qū)將采取財(cái)政貼息，引導(dǎo)水利信貸資金；鼓勵(lì)國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)田水利建設(shè)的信貸資金。同時(shí)支持水利企業(yè)上市和發(fā)行債券，探索發(fā)展大型水利設(shè)備設(shè)施的融資租賃業(yè)務(wù)等。

在吸引社會(huì)資金上，“一號(hào)文件”鼓勵(lì)通過(guò)地方融資平臺(tái)融資拓寬資金來(lái)源，加大“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民興修農(nóng)田水利積極性。同時(shí)完善農(nóng)村水電增值稅政策，完善水利工程耕地占有稅政策，穩(wěn)妥推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)融資。

在姜長(zhǎng)云看來(lái)，投入的主體應(yīng)主要依靠中央、省級(jí)財(cái)政，但可以出臺(tái)政策鼓勵(lì)專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)結(jié)合生產(chǎn)基地建設(shè)，加大投入。他特別強(qiáng)調(diào)糧食主銷區(qū)的投入責(zé)任，為此建議將糧食主銷區(qū)分為若干等級(jí)，由低到高確立下一年度各主銷省份財(cái)政收入增量中專項(xiàng)上繳國(guó)家的比例，利用這些上繳的資金設(shè)立專項(xiàng)基金，支持糧食主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

一位熟悉政策制定的專家表示，水利投資涉及的部委有水利、發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土等部委，具體執(zhí)行投資計(jì)劃需在多部委間協(xié)調(diào)。地方政府在土地出讓金收益分配上，常有數(shù)目不清、去向不明等問(wèn)題，最終有多少用于水利，恐難斷定。

1月21日，在全國(guó)水利規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議上，陳雷在談到2011年度投資計(jì)劃時(shí)表示，要加大溝通協(xié)調(diào)力度，爭(zhēng)取中央水利投資計(jì)劃“早落實(shí)、早下達(dá)、早到位”。他同時(shí)向臺(tái)下地方水利規(guī)劃官員說(shuō)，要千方百計(jì)落實(shí)好地方水利投資，爭(zhēng)取地方財(cái)政性資金和中央轉(zhuǎn)貸地方國(guó)債更多地用于水利建設(shè)。

本刊記者焦建對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)