2012年03月03日 03:27
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：鄭永年

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在鄧小平“南方講話”二十周年、中共十八大來(lái)臨之際，中國(guó)的改革再次面臨一個(gè)十字路口。

二十年前，基于“南方講話”之上的中共十四大正式確立了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”改革路線，為十一屆三中全會(huì)以來(lái)的改革找到了重大的突破口。這一改革路線為今后中國(guó)二十來(lái)年的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)不僅成功對(duì)付了1997年亞洲金融危機(jī)和2008年世界金融危機(jī)，而且發(fā)展成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，進(jìn)入中等收入國(guó)家行列。

但二十年過(guò)去了，進(jìn)一步的改革面臨重重阻力，社會(huì)不滿聲音不絕。中國(guó)的改革向何處去？改革的下一個(gè)門檻必須邁過(guò)去。邁過(guò)去了就是光明的前途，如果邁不過(guò)去，那么中國(guó)可能陷入人們所擔(dān)心的“中等收入陷阱”，而且隨著社會(huì)的激進(jìn)化，“低度民主陷阱”也很可能到來(lái)。

下一步門檻是什么？就是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)改革。

中國(guó)改革的現(xiàn)狀如何？

自改革開(kāi)放以來(lái)，改革開(kāi)發(fā)展和穩(wěn)定一直是中國(guó)三個(gè)互相關(guān)聯(lián)的政策領(lǐng)域。通過(guò)改革而得到發(fā)展，通過(guò)發(fā)展而達(dá)致穩(wěn)定，而穩(wěn)定本身又反過(guò)來(lái)有助于進(jìn)一步的改革和進(jìn)一步的發(fā)展。這是一個(gè)良性的循環(huán)。不過(guò)，這些年來(lái)中國(guó)總體局勢(shì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)在很多方面表明這三者之間似乎已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)惡性循環(huán)，即無(wú)改革、高發(fā)展和不穩(wěn)定。具體地說(shuō)，各方面的改革停滯不前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，社會(huì)則變得越來(lái)越不穩(wěn)定。這也就是為什么近年來(lái)各級(jí)政府高度強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”的主要原因。很顯然，社會(huì)的不穩(wěn)定反過(guò)來(lái)嚴(yán)重制約著進(jìn)一步的改革和發(fā)展。

首先來(lái)看“無(wú)改革”?！盁o(wú)改革”指的是一種沒(méi)有改革的客觀局面，它并不是說(shuō)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人和政府或者社會(huì)不想改革。想改革而沒(méi)有執(zhí)行或者執(zhí)行得很差，就導(dǎo)致“無(wú)改革”局面，今天，方方面面的改革似乎已經(jīng)遇到了瓶頸，遇到了既得利益的強(qiáng)大阻力。

經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)始得最早，無(wú)論是上世紀(jì)八十年代還是九十年代，方向很明確，那就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；同時(shí)改革的力度也不小，尤其在九十年代，政府出臺(tái)了“抓大放小”的改革戰(zhàn)略，成效顯著。中國(guó)也加入了世界貿(mào)易組織，和國(guó)際接軌。內(nèi)部的改革和外部開(kāi)放給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了莫大的動(dòng)力。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)間里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了兩位數(shù)的增長(zhǎng)就是前面所進(jìn)行的改革開(kāi)放所帶來(lái)的“紅利”

不過(guò)，近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)改革方面已經(jīng)舉步維艱。上世紀(jì)九十年代開(kāi)始的國(guó)有企業(yè)公司化、公司治理和規(guī)制等方面的改革得不到深化。大型國(guó)企越做越大，越來(lái)越多企業(yè)從規(guī)模講已經(jīng)排到世界前列，但無(wú)論從勞動(dòng)生產(chǎn)力的提高還是從技術(shù)創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，中國(guó)的國(guó)企都無(wú)法和先進(jìn)國(guó)家的相比。

原來(lái)所設(shè)想的通過(guò)重組國(guó)企來(lái)增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到。相反，隨著國(guó)企的擴(kuò)張，國(guó)有部門越來(lái)越?jīng)]有邊界，擠占非國(guó)有部門的發(fā)展空間。尤其是，近年來(lái)隨著央企大肆挺進(jìn)房地產(chǎn)等領(lǐng)域，國(guó)企很快改變著原來(lái)的國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)保持相對(duì)平衡的格局，對(duì)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生著負(fù)面的影響。國(guó)企通過(guò)壟斷和行政權(quán)力來(lái)聚集財(cái)富。很大程度上，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)演變成一種有效的財(cái)富動(dòng)員與轉(zhuǎn)移機(jī)制，把財(cái)富從社會(huì)轉(zhuǎn)移到國(guó)家，從地方轉(zhuǎn)移到中央，從大多人轉(zhuǎn)移到少數(shù)人。如果通過(guò)壟斷和行政權(quán)力就能獲利，那么國(guó)有企業(yè)就沒(méi)有動(dòng)力通過(guò)提高生產(chǎn)力和技術(shù)方面求進(jìn)步了。很顯然，壟斷型國(guó)有企業(yè)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步市場(chǎng)化的阻力。

相比之下，非國(guó)有部門的情況就很不相同。盡管無(wú)論在意識(shí)形態(tài)還是在憲法和法律上，非國(guó)有部門已經(jīng)合法化。但這個(gè)部門仍然遇到無(wú)窮的實(shí)際政策的歧視，意識(shí)形態(tài)和法律上的平等性只是一紙空文而已。缺少資本的民間企業(yè)得不到國(guó)家控制的銀行和金融系統(tǒng)的支持，而已經(jīng)聚集了相當(dāng)金融實(shí)力的民間資本則缺少投資的空間。也令人遺憾的是，國(guó)家對(duì)民間融資要么不容許，要么加以過(guò)多的控制。

如果容許民間融資，中國(guó)的非國(guó)有部門的投資應(yīng)當(dāng)是可持續(xù)的，因?yàn)橘Y本總會(huì)從過(guò)剩部門流向短缺部門。在民間融資得不到發(fā)展而國(guó)有銀行又不給有效支持的情況下，需要資金的非國(guó)有部門得不到發(fā)展，而資本過(guò)剩的部門沒(méi)有投資空間，從而到處盲流，大肆炒作一切可以炒作的物品，包括房地產(chǎn)。

最近更出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的新情況，那就是，大量的民間資本連同民間企業(yè)家流向了海外。因?yàn)槿蚧?，如果中?guó)內(nèi)部的情況不能得到有效改善，這種趨勢(shì)會(huì)加劇。企業(yè)家是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主體，這個(gè)群體的流失勢(shì)必對(duì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。

社會(huì)改革方面的情況更不容樂(lè)觀。在本世紀(jì)初，隨著社會(huì)問(wèn)題的凸顯，政府開(kāi)始把社會(huì)改革和社會(huì)政策提高到改革的議事日程上來(lái)，即成了主體性改革。社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和房地產(chǎn)等方面都是政府要改革的。社會(huì)改革方面的政策話語(yǔ)早已經(jīng)在臺(tái)面上了，包括“全面小康社會(huì)”和社和諧社會(huì)”等方那么，事實(shí)上怎樣呢？不能說(shuō)政府不作為，在所有這些方面，政府已經(jīng)盡力。但是從社會(huì)的滿意度來(lái)說(shuō)，到目前為止的改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。既得利益要么直接阻礙改革、要么改變改革的方向，挾持改革以圖私利。因此，改革所取得的成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)這些社會(huì)領(lǐng)域的破壞程度。

令人費(fèi)解的是，既然經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改革，那么中國(guó)這些年的發(fā)展為什么反而是在加速呢？即使2008年開(kāi)始的全球金融危機(jī)對(duì)中國(guó)的增長(zhǎng)也沒(méi)有產(chǎn)生過(guò)度的負(fù)面影響。如何理解“無(wú)改革”情況下的高經(jīng)濟(jì)發(fā)展呢？

一個(gè)重要的增長(zhǎng)源來(lái)自前段時(shí)期的改革。就是說(shuō)，這些年的成就是此前改革的“收獲”。1990年代的激進(jìn)改革和加入WTO等都為后來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)打下了基礎(chǔ)。中國(guó)平穩(wěn)度過(guò)1997年亞洲金融危機(jī)，有效抵御了2008年開(kāi)始的席卷全球的金融危機(jī)。這些都和有效的經(jīng)濟(jì)改革有關(guān)。

第二個(gè)增長(zhǎng)動(dòng)力來(lái)自于政府動(dòng)員型的資源投入。從1997年亞洲金融危機(jī)到近年的世界金融危機(jī)，中國(guó)化危為機(jī)，從各種危機(jī)中找到了發(fā)展的動(dòng)力。為了應(yīng)付危機(jī)，中國(guó)政府出臺(tái)了很多非常有效的政策舉措。例如2008年全球性金融危機(jī)之后出臺(tái)的四萬(wàn)億“救市”資金措施有效刺激了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。另一方面，以舉國(guó)體制出現(xiàn)的國(guó)家大規(guī)模的政治工程例如“奧運(yùn)會(huì)”和“世博會(huì)”等也對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了極其正面的效應(yīng)，即所謂的“奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)”和“世博經(jīng)濟(jì)”。不過(guò)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，這些政策舉措并不是改革?；蛘哒f(shuō)，中國(guó)的高度經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非通過(guò)實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)體制改革而達(dá)成，而是在GDP主義指導(dǎo)下，以國(guó)家經(jīng)濟(jì)和金融部門來(lái)發(fā)動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)動(dòng)員”而取得的。

第三個(gè)增長(zhǎng)源則是不幸的，即通過(guò)破壞社會(huì)領(lǐng)域而得到的發(fā)展。這里既有認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也有利益因素。從認(rèn)識(shí)論上說(shuō)，一些改革者對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的不同性質(zhì)沒(méi)有認(rèn)識(shí)或者認(rèn)識(shí)不深。在實(shí)踐中，他們往往經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策不分，簡(jiǎn)單地把經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用到社會(huì)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)政策侵入社會(huì)領(lǐng)域的情況很嚴(yán)重，不管改革者是否意識(shí)到。不過(guò)，最主要的還是各級(jí)干部官員當(dāng)中盛行的GDP主義。為了促成經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)，權(quán)力資本直接主導(dǎo)了“社會(huì)改革”，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)后果。即使在資本主義國(guó)家，諸如醫(yī)療、社會(huì)保障、教育和房地產(chǎn)等具有高度社會(huì)性的領(lǐng)域，國(guó)家不僅對(duì)投資都具有非常嚴(yán)格的控制和限制，而且這些領(lǐng)域也是國(guó)家投入最多的領(lǐng)域。很可惜，在中國(guó)，這些領(lǐng)域都在不同時(shí)期成為了國(guó)家代理人和投資者分享利益的暴富領(lǐng)域。一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)困難或者遇到危機(jī)，如1997亞洲金融危機(jī)或者這次全球性金融危機(jī)，中國(guó)都是以犧牲這些社會(huì)領(lǐng)域來(lái)保GDP增長(zhǎng)的。

其次，各級(jí)政府尤其是地方政府，為了保增長(zhǎng)(實(shí)際上就是GDP數(shù)據(jù))，不僅不阻止資本在社會(huì)領(lǐng)域到處亂闖，資本無(wú)限制地進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，而且也加入這個(gè)行列，并經(jīng)常成為主角。例如在住房領(lǐng)域，地方政府只有對(duì)擴(kuò)張房地產(chǎn)市場(chǎng)有動(dòng)力，而對(duì)于改革的另一面，保障性住房制度，明顯缺乏興趣。在西方，新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮主要流行于經(jīng)濟(jì)部門。在新自由主義進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域(諸如社會(huì)保障、福利和教育等)時(shí)，遇到強(qiáng)大的阻力。在中國(guó)則相反。當(dāng)新自由主義進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域時(shí)，遇到了國(guó)有企業(yè)的強(qiáng)大的抵御，但在社會(huì)領(lǐng)域則橫沖直撞。中國(guó)社會(huì)力量不如西方強(qiáng)大，沒(méi)有能力抵制新自由主義的侵入。當(dāng)然，這并不是說(shuō)，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行新自由主義。

最后，正如壟斷央企在國(guó)企改革中堅(jiān)如磐石的壟斷地位，國(guó)家工作人員的福利體系或者“特權(quán)”體系也儼然成為社會(huì)領(lǐng)域“市場(chǎng)化”的推動(dòng)力量。最有權(quán)勢(shì)的階層可以最大程度地享受市場(chǎng)化所帶來(lái)的好處而不需要承受市場(chǎng)化之痛，他們理所當(dāng)然推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化，而對(duì)社會(huì)領(lǐng)域市場(chǎng)化的負(fù)面效應(yīng)毫無(wú)感覺(jué)。當(dāng)前的中國(guó)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)化不足的同時(shí)，社會(huì)領(lǐng)域已經(jīng)過(guò)度市場(chǎng)化。雖然價(jià)格 “雙軌制”已然消失，但以行政壟斷和福利特權(quán)為標(biāo)志的另類“雙軌制”已在社會(huì)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)領(lǐng)域仍然并行存在。

在這樣的情況下，社會(huì)的“不穩(wěn)定”也很容易理解了。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)取得高速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)的解體也在加速?；蛘哒f(shuō)，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以社會(huì)的解體為代價(jià)的。社會(huì)解體表現(xiàn)在各個(gè)方面，但最顯著表現(xiàn)就是近來(lái)高漲的社會(huì)暴力。暴力發(fā)生在社會(huì)和政府之間、社會(huì)和資本之間、社會(huì)與社會(huì)之間。這些角色之間的暴力已經(jīng)充塞媒體報(bào)道。但這里有兩大趨勢(shì)特別值得注意。

第一，分散化的地方資本或者政府的暴力已經(jīng)導(dǎo)致了社會(huì)個(gè)體化的暴力。中央政府政令和地方政府各個(gè)方面行為的沖突與脫節(jié)現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。地方政府和資本的利益結(jié)合體不是導(dǎo)致地方權(quán)力的極權(quán)(土皇帝)，就是制造資本的極權(quán)(原始形態(tài)的資本主義)。同時(shí)，以穩(wěn)定為名義的社會(huì)控制(“維穩(wěn)”)，導(dǎo)致社會(huì)集體行為在很多場(chǎng)合變得不可能，社會(huì)個(gè)體不得不以訴諸于個(gè)體暴力來(lái)對(duì)抗地方權(quán)力或者資本。

第二，更為嚴(yán)重的是，在暴力背后隱藏著社會(huì)對(duì)政府和資本的極度的不信任。政府部門生活在權(quán)力的城堡里面免受市場(chǎng)力量的沖擊，資本有賴于自身財(cái)富或者“權(quán)力資本”，可以從容應(yīng)付和消化市場(chǎng)，但普通老百姓面對(duì)無(wú)情的市場(chǎng)力量則無(wú)可逃循。社會(huì)和政府、資本之間的不信任度加劇，社會(huì)的暴力程度也隨之加劇。

同時(shí)，當(dāng)社會(huì)失去對(duì)政府的信任的時(shí)候，政府治理也很容易失效。無(wú)論政府說(shuō)什么，社會(huì)都持懷疑態(tài)度；無(wú)論政府做什么，都贏得不了社會(huì)的認(rèn)同。社會(huì)對(duì)政府的不信任又成為政府的政策失效的其中一個(gè)主要原因，導(dǎo)致一種政府無(wú)力和社會(huì)不信的惡性循環(huán)。值得注意的是，當(dāng)社會(huì)暴力足以威脅公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)候，中國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)(其中很大一部分是民營(yíng)企業(yè)家)已經(jīng)開(kāi)始逃離本土，用各種方式移民到被認(rèn)知為比較安全的社會(huì)。

改革為什么變得那么困難？

政府和社會(huì)之間的緊張關(guān)系說(shuō)明了社會(huì)改革的緊迫性?，F(xiàn)在，除了少數(shù)沉睡在利益之上的既得利益者外，沒(méi)有人會(huì)否認(rèn)社會(huì)改革的重要性。社會(huì)一旦出現(xiàn)大面積的不穩(wěn)定，那么誰(shuí)都可成為受害者。問(wèn)題在于，為什么改革變得那么困難了呢？社會(huì)改革的目標(biāo)早已經(jīng)確定，現(xiàn)在的問(wèn)題在于執(zhí)行不力。

政策執(zhí)行不下去，里面有很多原因，但主要有三。

第一，社會(huì)改革的性質(zhì)。就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，社會(huì)改革比經(jīng)濟(jì)改革要困難得多。社會(huì)改革在很多層面都涉及到“二次分配”，但又不限于“二次分配”，中國(guó)面臨的情況似乎是，做蛋糕難，分蛋糕更難。做蛋糕往往是個(gè)人的事，但分蛋糕涉及到社會(huì)關(guān)系。不過(guò)，這種情況對(duì)所有國(guó)家都是如此。既然社會(huì)改革在其它很多國(guó)家成功了，在另一些國(guó)家不成功，那么就要找為什么成功或不成功的原因。不能把改革難等同于不改革。

第二，既得利益的強(qiáng)大?，F(xiàn)在的既得利益是改革開(kāi)放的產(chǎn)物。這些利益在改革開(kāi)放的一定時(shí)期扮演過(guò)積極的改革作用，是克服老既得利益的主力。但是現(xiàn)在他們已經(jīng)成長(zhǎng)。在一定程度上，既得利益現(xiàn)在已經(jīng)有能力來(lái)挾持改革議程。同時(shí)，他們更有效地追求著自己的私利。不過(guò)有人認(rèn)為，既得利益之所以能夠挾持改革議程是因?yàn)閳?zhí)政黨和既得利益之間的千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。執(zhí)政黨有沒(méi)有利益集團(tuán)化？這需要人們觀察。不過(guò)有早有人(例如周瑞金先生)在呼吁“執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)集體要和既得利益切割”。的確，如果執(zhí)政黨的議程被既得利益所挾持，那么改革就會(huì)變得不可能，最終有悖于執(zhí)政黨的整體利益，更不用說(shuō)社會(huì)和國(guó)家的整體利益了?，F(xiàn)實(shí)地說(shuō)，任何國(guó)家都會(huì)面臨既得利益問(wèn)題，執(zhí)政黨也必然和既得利益有這樣那樣的關(guān)聯(lián)。既得利益的存在只是為社會(huì)改革設(shè)置了難度，而并不是說(shuō)社會(huì)改革不可能了。

第三，強(qiáng)人政治時(shí)代過(guò)去，中央權(quán)威不斷消失。這是多年來(lái)最顯著的趨勢(shì)，也是當(dāng)今改革的一個(gè)基本政治條件。中國(guó)不是沒(méi)有改革的話語(yǔ)，而是改革者缺失改革的具體政策和政策執(zhí)行能力。這發(fā)生在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革等方面。鄧小平是公認(rèn)的政治強(qiáng)人。1990年代，領(lǐng)導(dǎo)層更是三番五次地強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威。但現(xiàn)在就沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)人再?gòu)?qiáng)調(diào)了。那么，這是否意味著中央較之前有了更多的權(quán)威，或者說(shuō)權(quán)威已經(jīng)得以強(qiáng)化了呢？顯然不是。在很大程度上說(shuō)，由于中央改革權(quán)威的弱化，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)犯上了一種“改革疲憊癥”。誰(shuí)都在談改革的重要性，但結(jié)果是什么行動(dòng)都沒(méi)有。久而久之，還有誰(shuí)再相信改革者的改革話語(yǔ)呢？當(dāng)社會(huì)改革者的改革誠(chéng)信發(fā)生危機(jī)的時(shí)候，即使改革者想改也難以持續(xù)了。

第四，作為改革主體的執(zhí)政黨已經(jīng)對(duì)改革缺乏集體共識(shí)或者共識(shí)不強(qiáng)。改革開(kāi)放以來(lái)，改革之所以取得了極大的成功是因?yàn)閳?zhí)政黨一直是改革的主體。盡管改革如鄧小平所言是“摸著石頭過(guò)河”，但執(zhí)政黨始終是引導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)著改革。和其它政治體制相比較，共產(chǎn)黨體制最大的一個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)就是其思想共識(shí)和動(dòng)員能力，一直是改革的主

旦黨內(nèi)達(dá)成共識(shí)，就可以動(dòng)員各方面的力量達(dá)到其改革的目標(biāo)。目前改革困境并不在于執(zhí)政黨的動(dòng)員能力的弱化。恰恰相反，因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，執(zhí)政黨的物質(zhì)和組織動(dòng)員能力已經(jīng)大大強(qiáng)化，這從“舉國(guó)體制”應(yīng)付各種危機(jī)和舉辦政治工程的驚人能力看得一清二楚。在世人的眼中，中國(guó)的體制是最具有動(dòng)員能力的。

如果動(dòng)員能力沒(méi)有問(wèn)題，那么問(wèn)題就在于集體共識(shí)的缺失。在一定程度上說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)層現(xiàn)在就好像一個(gè)“救火隊(duì)”，被動(dòng)地被社會(huì)或者社會(huì)問(wèn)題推著走，哪里著火就出現(xiàn)在哪里。這種被動(dòng)的“救火隊(duì)必然會(huì)遭遇更多的局部“火情”，使得全面改革面臨更大的困難。

頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵性

正是因?yàn)槊媾R上述情況，“頂層設(shè)計(jì)”近年來(lái)已經(jīng)成為中國(guó)改革話語(yǔ)的關(guān)鍵詞。這些年的改革進(jìn)展不大，這并不是因?yàn)闆](méi)有改革動(dòng)力。中國(guó)所面臨的各方面的挑戰(zhàn)就足以構(gòu)成改革動(dòng)力。改革動(dòng)力沒(méi)有被有效轉(zhuǎn)化成為改革政策，這是個(gè)政治問(wèn)題。從認(rèn)識(shí)角度看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題可以部分地歸結(jié)為缺乏一個(gè)取得廣泛共識(shí)的整體改革思路。至于如何從整體考慮制定有效的改革政策，頂層設(shè)計(jì)變得重要起來(lái)。

“頂層設(shè)計(jì)”的需要和前面所討論的強(qiáng)人政治時(shí)代的結(jié)束有著密切的關(guān)聯(lián)。首先，改革的一個(gè)重要因素就是政治領(lǐng)導(dǎo)層的政治意志。如果沒(méi)有強(qiáng)烈的政治意志，即使存在著巨大的改革要求，也不能轉(zhuǎn)化成為改革政策。在強(qiáng)人政治時(shí)代，政治領(lǐng)導(dǎo)層的政治意志比較容易轉(zhuǎn)化成為政策并加以實(shí)施。在強(qiáng)人政治之后，領(lǐng)導(dǎo)集體的政治意志變得非常重要。但是，較之強(qiáng)人的政治意志，集體政治意志比較難以形成。中國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)甚至政治方面的巨大挑戰(zhàn)。所有這些挑戰(zhàn)都要在改革過(guò)程中得以應(yīng)付和解決。沒(méi)有強(qiáng)烈的集體政治意志，只能導(dǎo)致面對(duì)問(wèn)題卻無(wú)動(dòng)于衷的局面。

其次，強(qiáng)人政治之后，政策的動(dòng)員能力也出現(xiàn)了問(wèn)題。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)層必須作集體的動(dòng)員，但集體動(dòng)員能力從理論上說(shuō)容易，實(shí)際上則非常困難。這些年來(lái)，很多政策就是因?yàn)檎邉?dòng)員能力的缺失，往往停留在字面。政策的執(zhí)行不僅受制于體制內(nèi)部因素(橫向面的官僚部門和縱向面的中央和地方關(guān)系)，而且也受制于社會(huì)上的各種既得利益集團(tuán)，尤其是那些和政權(quán)有緊密關(guān)聯(lián)的既得利益集團(tuán)的強(qiáng)力制約。

當(dāng)(中央)改革者的權(quán)威不斷弱化的時(shí)候，就需要頂層設(shè)計(jì)。“頂層設(shè)計(jì)。要解決的其中一個(gè)大問(wèn)題就是集權(quán)之下的不改革局面。從上世紀(jì)九十年代中期開(kāi)始，隨著強(qiáng)人政治時(shí)代的過(guò)去，中央權(quán)威開(kāi)始感受方方面面的制約。因此，也是從那個(gè)時(shí)候開(kāi)始，在“維護(hù)中央權(quán)威”的目標(biāo)下，各方面的權(quán)力開(kāi)始集中于中央，包括財(cái)政稅收、金融和人事任命等等方面，很快就改變了自八十年代以來(lái)的分權(quán)狀態(tài)。不過(guò)，中央集權(quán)不見(jiàn)得表示領(lǐng)導(dǎo)層有權(quán)力。

從某方面說(shuō)，九十年代以來(lái)圍繞著“國(guó)家能力”建立的集權(quán)體制，主要是加強(qiáng)了國(guó)家代理人(行政官僚)的集體行政權(quán)力，政治上反而削弱了黨中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。也就是說(shuō)，中央的實(shí)際權(quán)力大多分散于各個(gè)官僚機(jī)構(gòu)和部門，而不是在最高決策部門。中國(guó)盡管反對(duì)西方式的分權(quán)與制衡制度，但在實(shí)際層面，中央各個(gè)部門之間的互相制衡遠(yuǎn)較西方強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)和政治等各方面的官僚既得利益因此有了長(zhǎng)足的成長(zhǎng)，它們往往各自為政，不聽(tīng)號(hào)令。同時(shí)，因?yàn)辄h內(nèi)民主和集體領(lǐng)導(dǎo)體制的出現(xiàn)，即使最高決策層的權(quán)力也變得相當(dāng)分散化。這容易使得各方面的既得利益挾持改革議程，最終導(dǎo)致了目前的“不改革”現(xiàn)狀。

在這樣的情況下，頂層設(shè)計(jì)的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何實(shí)施改革？這些問(wèn)題都需要通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程來(lái)回答?；蛘哒f(shuō)，從改革的思想、方案的設(shè)計(jì)，到改革政策的落實(shí)，再到新制度的形成，都離不開(kāi)自上而下的權(quán)力。在近現(xiàn)代國(guó)家，沒(méi)有一項(xiàng)重大的國(guó)家制度是在沒(méi)有強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人巧妙的權(quán)力運(yùn)作下得以確立的。

地方和社會(huì)的動(dòng)力非常重要

但是，在中國(guó)的政治環(huán)境中，無(wú)論是改革的發(fā)動(dòng)還是改革的可持續(xù)，地方和社會(huì)的動(dòng)力非常重要。一旦忽視地方和社會(huì)力量，任何形式的頂層設(shè)計(jì)會(huì)是空中樓閣。

第一是中央地方關(guān)系?，F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革缺乏動(dòng)力。改革動(dòng)力從何而來(lái)？首先就要從中央地方關(guān)系中尋找。這幾乎是中國(guó)改革的定律。中央集權(quán)體制的最主要的特點(diǎn)就是在運(yùn)作過(guò)程中權(quán)力不斷會(huì)往上集中，而一旦高度集中，地方和社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力就會(huì)被扼殺。

鄧小平時(shí)代經(jīng)歷了兩次大的分權(quán)運(yùn)動(dòng)。第一次是改革開(kāi)放早期，確切地說(shuō)是在八十年代。經(jīng)濟(jì)改革是市場(chǎng)化導(dǎo)向，理想地說(shuō)就是要把經(jīng)濟(jì)權(quán)力從政府分權(quán)到企業(yè)。但這只是一種理想，要實(shí)現(xiàn)還是不能忽視地方的作用。分權(quán)就成為當(dāng)時(shí)政府的改革策略。正是四川和安徽農(nóng)村改革的成功為中國(guó)的農(nóng)村改革找到了突破口。分權(quán)也是城市和工業(yè)改革的動(dòng)力源泉。如果沒(méi)有類似于“分灶吃飯”和安經(jīng)濟(jì)特區(qū)”等分權(quán)政策，很難想象城市改革的成功。

鄧小平的第二次并且是更大規(guī)模的從中央到地方的分權(quán)發(fā)生在其“南方講話”之后。八十年代后期到九十年代初，中國(guó)的改革出現(xiàn)了極大的困難，八十年代初以來(lái)的改革動(dòng)力似乎消失了。怎么辦？鄧小平又從地方找到了動(dòng)力?！澳涎病钡恼文繕?biāo)就是為了在地方聚集改革力量，而“南巡”之后的大規(guī)模的分權(quán)又為地方政府提供了莫大的動(dòng)力來(lái)進(jìn)行改革和發(fā)展。當(dāng)代中國(guó)真正大規(guī)模的發(fā)展和轉(zhuǎn)型正是從“南巡”之后才獲得巨大動(dòng)力的。

九十年代中期之后的改革也是從中央地方關(guān)系入手的。最典型的就是1994年的分稅制和1998年的中央銀行制度的改革，這兩大改革直接影響到中央地方關(guān)系。這段時(shí)期是改革開(kāi)放以來(lái)有關(guān)中央地方關(guān)系制度建設(shè)最重要的時(shí)期。此前中國(guó)也經(jīng)歷了中央地方關(guān)系的改革，但改革很少涉及到制度層面的變遷。分稅制和中央銀行制度改革是制度層面的。實(shí)際上，在任何國(guó)家，盡管改革的動(dòng)力往往是自下而上的，但國(guó)家層面的制度建設(shè)都必須自上而下來(lái)進(jìn)行。九十年代的集權(quán)并不是像以往那樣的簡(jiǎn)單集權(quán)，它是有選擇性的集權(quán)，也就是試圖集中應(yīng)當(dāng)屬于中央的權(quán)力，而下放應(yīng)當(dāng)屬于地方的權(quán)力。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，中國(guó)的改革往往首先從地方開(kāi)始的，在各個(gè)地方開(kāi)始實(shí)踐，然后通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)”，把地方經(jīng)驗(yàn)提升成為國(guó)家政策，推廣到全國(guó)的。這些年來(lái)，地方各方面的改革試驗(yàn)也一直在進(jìn)行，包括浙江的政府鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的模式；廣東的外向型企業(yè)的轉(zhuǎn)型和公民社會(huì)建設(shè)模式；重慶的國(guó)家動(dòng)員模式；江蘇的政治改革模式(公推直選)等等。

在很大程度上，地方領(lǐng)導(dǎo)人最具有改革動(dòng)力。很多年來(lái)，地方政府官員一直是中國(guó)社會(huì)的批評(píng)對(duì)象，地方專制、腐敗、黑社會(huì)化等等彌漫于一些地方政府。但是，也有很多地方干部想有所作為。目前中國(guó)存在的地方發(fā)展模式大都來(lái)自于地方官員。從發(fā)展的角度來(lái)看，地方是一線政府，政府官員和社會(huì)關(guān)聯(lián)度大，在強(qiáng)大的壓力面前，他們必須有所創(chuàng)新來(lái)應(yīng)付或者解決問(wèn)題。作為一線干部，他們了解社會(huì)，也并不缺失解決問(wèn)題的思路和方法。

再者，地方創(chuàng)新也符合地方官員的利益。在后強(qiáng)人政治時(shí)代，政府官員之間的政治競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不可避免，而確立不同的地方發(fā)展模式就是中國(guó)式政治競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要部分。很多地方干部必然成為未來(lái)中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人，他們也在思考如何改革的問(wèn)題。地方改革成功了，就可以擴(kuò)展到其他地方。這對(duì)他們自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政績(jī)最重要的根據(jù)。

地方發(fā)展模式的競(jìng)爭(zhēng)是好現(xiàn)象。但是，必須注意到，盡管今天的中國(guó)各地方改革都在樹(shù)立自己的模式，但并沒(méi)有發(fā)生類似八十年代那樣惠及全國(guó)的效果。在八十年代，地方改革呈現(xiàn)兩個(gè)顯著的特點(diǎn)。第一是地方的大膽和勇氣。在經(jīng)歷了改革前的貧困社會(huì)主義實(shí)踐之后，全國(guó)各地都想擺脫貧窮，創(chuàng)造出自己的地方發(fā)展模式。當(dāng)時(shí)地方發(fā)展水平往往取決于一個(gè)地方是否能夠在一些改革方面先行先試。第二是成功的地方改革很容易上升到全國(guó)層面，擴(kuò)張到全國(guó)的其他地方。當(dāng)時(shí)幾乎所有國(guó)家層面的改革都是在地方先行先試的。但是今天，不僅地方先行先試的勇氣不如從前，而且即使像上述被認(rèn)為是成功的大多地方改革也僅僅限于地方，沒(méi)有擴(kuò)散效應(yīng)。為什么會(huì)這樣？這里其實(shí)也有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。

在后強(qiáng)人政治時(shí)代，地方改革也受到體制非常巨大的限制。政治強(qiáng)人可以充分授權(quán)給地方，讓地方充分改革。如果出現(xiàn)問(wèn)題，強(qiáng)人也可以為地方改革提供政治保護(hù)。這尤其表現(xiàn)在早年“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的改革上。同時(shí)，強(qiáng)人也很容易把成功的地方改革經(jīng)驗(yàn)上升成為國(guó)家層面，把改革推廣到國(guó)家的其它地方?，F(xiàn)在則不然。一些地方改革者顧慮重重，既是因?yàn)槿鄙賮?lái)自上層的充分授權(quán)，也是因?yàn)闆](méi)有上層權(quán)力的政治支持，很難把地方改革經(jīng)驗(yàn)上升到國(guó)家層面。除了少數(shù)地方的領(lǐng)導(dǎo)人在大張旗鼓，多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)人都選擇低姿態(tài)、低調(diào)的改革路線。

尤其值得注意的是，在中央地方關(guān)系方面，現(xiàn)在呈現(xiàn)出一種實(shí)際上的互為“否決”現(xiàn)象，即中央可以“否決”地方關(guān)地方也可以“否決”中央地在高層缺失集體政治意志的情況下，很難對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)達(dá)成共識(shí)。一旦哪一個(gè)關(guān)鍵人物拒絕認(rèn)同某一地方改革試驗(yàn)，這一試驗(yàn)最成功也不會(huì)上升到國(guó)家層面。另一方面，盡管作為決策者的中央在不斷推出新的政策，但地方總可以找到理由不執(zhí)行中央的政策或者有選擇性地來(lái)執(zhí)行中央政策。地方是否執(zhí)行中央政策，完全取決于中央政策是否符合地方利益。地方的這種行為實(shí)際上是“否決”了中央政策。

很顯然，地方政府既可以成為國(guó)家層面的改革動(dòng)力，也可以成為改革的阻力。地方扮演一個(gè)什么樣的角色？這取決于頂層設(shè)計(jì)。對(duì)中央來(lái)說(shuō)，問(wèn)題在于如何動(dòng)員地方改革的動(dòng)力，而遏制地方對(duì)改革的阻礙。

除了地方政府層面，地方動(dòng)力更應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)的參與。首先，沒(méi)有社會(huì)的參與，頂層設(shè)計(jì)不可能科學(xué)。在改革領(lǐng)域，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治，都會(huì)涉及到社會(huì)，因?yàn)樗懈母锏钠瘘c(diǎn)和終點(diǎn)都是社會(huì)。在八十年代，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的萬(wàn)里特別強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策，其中一個(gè)重要的條件就是開(kāi)放決策過(guò)程給社會(huì)，讓社會(huì)來(lái)參與政府決策。這一點(diǎn)在今天變得更為緊迫。如果沒(méi)有社會(huì)的參與，很多決策在表面上看可能非常理性和科學(xué)，但實(shí)際上卻脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并不能反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求，最終可能流于空想。

第二，不管一項(xiàng)改革是通過(guò)怎樣的頂層設(shè)計(jì)，如果沒(méi)有社會(huì)的參與，就不可能實(shí)施下去。改革需要社會(huì)的接受度和支持。這一點(diǎn)在中國(guó)尤其顯得重要。很多政策往往是自上而下制定，但往往是只停留在口頭和口號(hào)上。尤其是當(dāng)受到地方政府和官員的阻力時(shí)，中央政府可說(shuō)是毫無(wú)辦法來(lái)克服地方阻力。任何改革，沒(méi)有社會(huì)的大多數(shù)的支持，就很難超越既得利益，而得以實(shí)現(xiàn)。

第三，頂層設(shè)計(jì)必須滿足中國(guó)社會(huì)日益增長(zhǎng)的參與要求。改革開(kāi)放之后，中國(guó)的社會(huì)力量已經(jīng)得到很快的發(fā)展。一部分人在解決了溫飽問(wèn)題而躍升為中產(chǎn)階層之后，就開(kāi)始萌發(fā)政治參與的要求；另外一些仍然處于比較貧窮狀態(tài)的人，因?yàn)榈攘硕嗄瓴荒苊撾x貧窮狀態(tài)，也在逐漸激進(jìn)化和政治化，希望通過(guò)政治參與來(lái)追求基本的社會(huì)公平和正義。如果不能滿足社會(huì)參與的要求，經(jīng)過(guò)頂層設(shè)計(jì)的政策很難具備高程度的社會(huì)合法性。

第四，也是更為重要的是，社會(huì)參與可以影響目前的中央和地方關(guān)系。中國(guó)各地地方差異大，中央政策不可能一刀切地在各個(gè)地方實(shí)施。這就給地方政府創(chuàng)造了客觀條件去實(shí)踐各種地方改革。在沒(méi)有社會(huì)的監(jiān)督下，地方官員的改革可能是一種自私的行為，只是為了自己的個(gè)人前途。在中國(guó)體制下，這種情況很容易發(fā)生。例如地方官員所從事的很多政績(jī)工程，并不是真正為了地方利益，而是做給上面看的。社會(huì)的參與在一定程度上會(huì)迫使地方官員具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益考慮，而非短期個(gè)人利益所驅(qū)使。同樣重要的是，社會(huì)參與可以解決如何制約地方官員的權(quán)力問(wèn)題。

中國(guó)目前的情況是，隨著黨內(nèi)民主的實(shí)施，中央層面領(lǐng)導(dǎo)人所受到的制約越來(lái)越多，但地方仍然沒(méi)有發(fā)展出有效的制約機(jī)制。地方仍一把手”腐敗、權(quán)力濫用，仍然是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。在缺失社會(huì)參與的情況下，地方仍一把手”大多可以成為“土皇帝”，至于是不是真成為“土皇帝”，則取決于地方領(lǐng)導(dǎo)人的自我約束。但自我約束是很不可靠的。因此，要避免地方坐大還必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)的參與。

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