2013年07月30日 17:17
來源：中國新聞周刊網(wǎng) 作者：曾智華

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7月18日美國底特律城的破產(chǎn)引起了全球媒體的嘩然。其主要原因是底特律曾經(jīng)是“給世界裝上汽車輪子”的城市，在相當(dāng)長的一段時間里支撐了美國制造業(yè)的發(fā)展，其破產(chǎn)是美國歷史上最大的城市破產(chǎn)事件。在申請破產(chǎn)時，底特律的長期債務(wù)達(dá)182億美元，即平均每個居民27，000美元。這其中大概92億美元是用于退休福利。自2008年以來，該城市一直是入不敷出--每年超支近1億美元，財產(chǎn)收入下降了近20%。與2002年相比，個人所得稅收入下降了30%。

冰凍三尺，非一日之寒，底特律的危機(jī)已醞釀幾十年。得益于美國戰(zhàn)后的繁榮和美國公路體系的發(fā)展，美國國內(nèi)對汽車的需求使得底特律在20世紀(jì)50年代發(fā)展盛極一時，而人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模都達(dá)到鼎盛狀態(tài)，其后便開始了漫長的衰退過程。隨著傳統(tǒng)制造業(yè)的日益衰落，底特律失業(yè)人口增加，城市人口不斷萎縮(從50年前的180萬到今天的70萬)，財政收入窘迫，犯罪高發(fā)。今天很多人陷入貧困且教育程度低下，82%的人口教育程度在高中以下。

需要指出的是，城市破產(chǎn)在美國是市場行為，而且并不是第一次。由于美國奉行聯(lián)邦政府制度，美國城市主要是自負(fù)盈虧，其中很多城市過去幾年都曾申請過破產(chǎn)，對于國家整體并沒有深遠(yuǎn)的影響。自1937年以來，美國共有619個地方政府機(jī)構(gòu)，大多數(shù)是小型公用事業(yè)機(jī)構(gòu)或者區(qū)域申請破產(chǎn)。

破產(chǎn)對底特律來說并不見得是壞事。從化解債務(wù)危機(jī)的意義上看，美國政府針對城市制定的破產(chǎn)法案是具有保護(hù)性的，一旦地方政府達(dá)到破產(chǎn)條件、政府進(jìn)入破產(chǎn)保護(hù)期后，政府就可終止支付所有對外債務(wù)，并且債務(wù)將不計利息地被延長償還時間。因此政府可在這段時間內(nèi)獲得喘息機(jī)會，通過提高稅收、降低政府財務(wù)支出、降低高福利人群福利等手段起死回生，增強(qiáng)還債能力。并通過更科學(xué)的配置資源、產(chǎn)業(yè)布局來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，底特律市的破產(chǎn)申請將遇到頗為棘手的法律問題，政府債券持有人的代理人會與政府方面進(jìn)行曠日持久的談判。有法律專家稱于此有關(guān)的法律訴訟估計會耗資數(shù)千萬美元，且會長達(dá)數(shù)年之久。

底特律的破產(chǎn)對中國具有很重要的借鑒意義，尤其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市管理及地方債務(wù)等方面。

第一，城市的長遠(yuǎn)發(fā)展需要依賴多元化產(chǎn)業(yè)，并要保持持續(xù)的創(chuàng)新能力。二十世紀(jì)初期底特律開始形成了以汽車制造業(yè)為工業(yè)特色的城市。底特律的興衰與美國汽車行業(yè)的發(fā)展有著密切關(guān)系。底特律市在最高峰時期全城的440萬人口之中約有90%的人直接或間接以汽車工業(yè)為生。第二次世界大戰(zhàn)進(jìn)一步刺激了底特律工業(yè)的擴(kuò)張。1942年2月為配合戰(zhàn)爭的需要美國停止了家庭轎車的生產(chǎn)，但工業(yè)基礎(chǔ)雄厚的底特律獲得與戰(zhàn)爭有關(guān)的訂單高達(dá)100億美元，很多工廠紛紛擴(kuò)大和轉(zhuǎn)產(chǎn)，為二戰(zhàn)戰(zhàn)場提供了大量軍備，為盟國贏得勝利作出貢獻(xiàn)，但這種長期高度依賴同一行業(yè)的發(fā)展模式增加了路徑依賴的風(fēng)險。

統(tǒng)計資料顯示，底特律80%的經(jīng)濟(jì)依靠汽車產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的單一直接造成了財政收入風(fēng)險的聚集。在汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功的同時，底特律市政府并沒有像芝加哥和匹茲堡等工業(yè)老城市那樣全力向金融和綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，而總是試圖通過增加企業(yè)稅基以解燃眉之急。這樣，一旦汽車產(chǎn)業(yè)遭遇危機(jī)，整個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)狀況就會陷入困境。金融危機(jī)之后，底特律的失業(yè)率高達(dá)18%。在中國，也有不少城市是依靠一兩個產(chǎn)業(yè)集群來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。另外，中國迄今已將69個城市列為“資源枯竭城市”，大部分位于東北部和西部。這些城市當(dāng)年因擁一兩處獨特資源而建立，但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，資源已被耗盡，地方收入也因此下降，不少當(dāng)?shù)鼐用襁w往其它城市謀生。這些城市如想擺脫與底特律一樣的命運，必須從中吸取教訓(xùn)，盡早采取創(chuàng)新型的城市發(fā)展戰(zhàn)略，打造多元化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)企業(yè)競爭力。

第二，需要科學(xué)的城市管理手段。導(dǎo)致底特律破產(chǎn)的另外一個重要原因是其管理不善，以及高福利與巨額債務(wù)的嚴(yán)重失衡。隨著美國城市郊區(qū)化的發(fā)展趨勢，越來越多的中產(chǎn)階級和服務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸搬出城市中心，底特律市這種情況尤為嚴(yán)重。由于政府稅源萎縮，城市規(guī)劃和財政管理不當(dāng)，導(dǎo)致債務(wù)高漲，公共投入不足，犯罪猖狂。底特律整個城市方圓140平方英里，規(guī)劃失調(diào)。

底特律市政府曾將大規(guī)模資金投放于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市更新改造上，如耗資5700萬美元建造的喬路易斯球館，耗資2億美元鋪設(shè)的三英里長旅客捷運線。這些項目不是利用率低下，就是經(jīng)營虧損，這些項目肥了開發(fā)商的腰包，為政治家創(chuàng)造了政績，就是沒改善人們的生活，政府的財政窟窿因此越捅越大。政府還曾采取不利于小企業(yè)發(fā)展的措施。另外犯罪率的居高不下迫使政府將近33%的公共支出用于公共治安。最終陷入惡性循環(huán)，不能自拔。在中國，要想保持城市的競爭力，就必須采取科學(xué)的以人為本的城市發(fā)展戰(zhàn)略，從而打造宜居的、可持續(xù)性的、有利于企業(yè)健康發(fā)展的城市環(huán)境。

第三，要謹(jǐn)慎地方債的過度發(fā)酵。對中國來說，地方政府宣布破產(chǎn)似乎還不太可能發(fā)生，但這并不等于中國的一些地方政府不存在類似底特律的問題。底特律的破產(chǎn)也為中國地方債拉響警報。當(dāng)前中國部分地方政府的隱性負(fù)債可能已觸及安全線。盡管預(yù)算法規(guī)定地方政府不許負(fù)債，但搞城市投融資平臺負(fù)債、投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的現(xiàn)象很普遍。行政主導(dǎo)下的城市化，不僅會讓地方政府有持續(xù)的投資沖動，而且不遵循市場規(guī)律的產(chǎn)業(yè)聚集，其發(fā)展的可持續(xù)性很成疑問。

一旦產(chǎn)業(yè)發(fā)展失去后勁，可能導(dǎo)致投資浪費、人口大量遷出，留下鬼城。審計署2012年11月-2013年2月對36個地方政府債務(wù)情況進(jìn)行了抽查，結(jié)果顯示，36個地方政府債務(wù)余額38475.81億元，兩年來增長12.94%，許多城市舉借新債償還舊債。以鄂爾多斯為例，2012年其財政收入為375億元，其債務(wù)規(guī)模2000億元，這就需要中國建立更加公開，更加科學(xué)的地方政府的績效評價體系和財政管理體系。（作者系世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

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