2013年08月12日 09:54
來源：財經(jīng)雜志

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削權(quán)發(fā)改委

被稱為“壯士斷腕”的審批制改革，試圖真正切斷劉鐵男們的審批利益鏈

卡項目由來

7月25日，廣州汽車集團股份有限公司(下稱廣汽)的傳祺GA3轎車正式下線。在公開儀式上，一個本該出現(xiàn)在現(xiàn)場的重要人士并未現(xiàn)身——廣汽董事長張房有。

自1997年坐上廣汽頭把交椅，張房有還從未缺席如此重要的場合。

近兩個月來很少有人見到張房有，他沒有去辦公室上班，常用的手機號碼無法撥通，很多廣汽內(nèi)部人士也不清楚董事長的行蹤。廣汽對外的統(tǒng)一說法是，董事長“因私事請假”。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在6月下旬，張房有因牽涉劉鐵男案曾被帶走協(xié)助調(diào)查。受此影響，廣汽方面甚至取消了此前的一些既定采訪及公開活動。

張房有與劉鐵男私交甚好，關(guān)系密切。早在劉還擔任國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)司司長時，直至其升任國家發(fā)改委主任、國家能源局局長，頻頻出席廣汽的大小活動。即使是廣汽一款新車下線，劉也要到現(xiàn)場祝賀。

知情人士透露，劉鐵男經(jīng)常來廣州過年或度假，一般都由廣汽接待，此處即有官方所述的“禮金禮品”。

近年來發(fā)展迅猛的廣汽歷經(jīng)國內(nèi)行業(yè)重組、與外資企業(yè)合作、發(fā)力新能源業(yè)務(wù)等，這些項目的推進均在劉鐵男的審批權(quán)限覆蓋范圍。

按照現(xiàn)有政策，汽車合資項目一般需要經(jīng)過三個部委的審批：環(huán)保部對項目的“環(huán)評”程序、國家發(fā)改委對項目整體情況進行核準、工信部對具體產(chǎn)品準入審批。

其中，國家發(fā)改委的核準是關(guān)鍵。具體負責核準汽車合資項目的部門是國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司，該司多年來由劉鐵男分管，他點頭與否，直接關(guān)乎項目能否落地。

廣汽與意大利菲亞特(FIAT)在2009年7月6日簽訂合作協(xié)議，擬在中國設(shè)立合資企業(yè)。合資項目于2009年8月10日走完“環(huán)評”程序，隨后進入發(fā)改委核準環(huán)節(jié)。到2009年11月，廣汽菲亞特合資項目已獲得發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司的核準——核準時間僅僅三個月。

三個月，這是一個令絕大多數(shù)車企不敢想象的時間。

對于汽車合資項目的漫長核準，吉利董事長李書福深有體會。浙江吉利控股集團有限公司早在2010年8月即宣布完成對沃爾沃轎車公司全部股權(quán)收購，但一直到近期，沃爾沃的國產(chǎn)化才迎來實質(zhì)性進展——從簽署項目協(xié)議到走完合資項目核準花了近三年時間。

吉利沃爾沃合資項目的特殊化在于，沃爾沃到底算是“外資”還是“民資”存有異議。最終，被吉利100%收購的沃爾沃仍被有關(guān)部門確定為“外資”，而作為外資，項目落地必須先成立合資公司。

李書福曾公開表達自己的不滿與無奈：“政府要求我們成立合資公司，作為企業(yè)我們只能老老實實地聽話，哪個部委讓我們怎么做，我們就怎么做，我不能有太多自己的主張，只要能夠?qū)崿F(xiàn)在中國生產(chǎn)，我就謝天謝地了。其實所謂的‘合資’，就是和我自己結(jié)婚，因為合作雙方都是我一個人簽字。”

在吉利沃爾沃合資項目漫長的審批過程中，吉利有一支多達數(shù)十人的團隊忙于項目的審批，李書福亦參與其中。劉鐵男對吉利沃爾沃項目“卡”得很死，李書福從劉鐵男處得到的答復(fù)總是“馬上就辦”，但“馬上就辦”四個字說了兩年多也沒辦。接近李書福的人士在電話中告訴《財經(jīng)》記者，這個合資項目的審批過程“太艱辛了，像噩夢一樣，我們現(xiàn)在都不愿意提起”。

同樣是汽車合資項目，為什么核準快慢不盡相同？本質(zhì)上是因為核準程序缺乏監(jiān)管，而為執(zhí)權(quán)柄者預(yù)留了自由裁量的空間。

汽車合資項目實行核準制始于2004年。核準條件則主要參考《外商投資項目核準暫行管理辦法》(下稱《外商投資管理辦法》)。該辦法要求發(fā)改委主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準。具體到合資汽車的核準，則主要參照《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》的要求。

《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》對汽車合資項目的要求主要有二：一是合資企業(yè)中國內(nèi)企業(yè)持股比例不得低于50%；二是外資企業(yè)在國內(nèi)的合伙伙伴必須在兩家以內(nèi)(含兩家)。進入2011年后，主管部門試圖增設(shè)汽車合資項目核準門檻，在《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》基礎(chǔ)之上，又要求合資項目必須同步建設(shè)技術(shù)研發(fā)中心、開發(fā)新能源汽車。

即便如此，汽車合資項目的核準條件并不算苛刻，絕多大多汽車合資項目均能滿足。但在發(fā)改委實際核準過程中，每一個核準項目幾乎都超過《外商投資管理辦法》要求30個工作日完成核準的期限。

對此，有汽車業(yè)內(nèi)人士表示，汽車合資項目在30個工作日完成核準的事情從沒發(fā)生過?！鞍l(fā)改委有很多理由可以拖著項目不核準，比如要企業(yè)補充材料是比較多見的，但更常見的是，發(fā)改委根本不會給你核準不過的理由。作為企業(yè)你能怎么辦，你能去告嗎？你還得求著他核準啊?！痹撊耸克诘钠嚻髽I(yè)經(jīng)歷過一場復(fù)雜而漫長的核準程序。

根據(jù)一位汽車分析師的觀察，“發(fā)改委核準時間是可長可短的，和企業(yè)關(guān)系好就可以短一些，關(guān)系不好就長一些?！?/p>

只審批，不規(guī)劃

在能源業(yè)界，劉鐵男給人的印象是，擅于從項目審批的進退拿捏之中獲取利益。一位國家發(fā)改委退休官員透露，劉鐵男上任后，先是卡著不批項目，之后又突擊批項目。

常見的情景是，地方報上來的審批文件，劉鐵男習慣性地壓著，等著地方和企業(yè)前來匯報，再根據(jù)“所談的情況”，來決定審批進度。

由于批準哪個省、不批準哪個省的項目本無統(tǒng)一標準。不透明的審批機制之下，一些正常的建設(shè)項目也變成了大部分都得“登門匯報做工作”，或者需要有領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”才可以進行下去的機制。

“劉鐵男和他的‘自己人’對能源項目把持得非常緊，他不點頭的項目，即便是報批上去，也會被灰頭土臉地罵回來，或者干脆擱置。到后來大家都知道跑項目該找誰?！币晃皇煜ろ椖窟\作的人士說，這審批方式等于倒逼著企業(yè)去磕頭送錢。

一位中化集團的高層人士透露，該公司申請一個重大工程，劉鐵男壓著不批，要求其與一家名不見經(jīng)傳的民企合作。由于無此先例，該公司只得求助于更高層資源。

在火電建設(shè)項目的審批上，各省的審批情況差距極大。一些經(jīng)濟較差，又無特殊資源的省份被嚴格執(zhí)行火電站限批；而東北一些省由于有“特別”關(guān)系，能源局批準的電建建設(shè)規(guī)模成倍超出預(yù)計，數(shù)年之內(nèi)火電嚴重過剩，亦造成了損失。

項目審批權(quán)的過于集中，以及在此基礎(chǔ)上滋生的種種亂象，讓業(yè)界頗為反感。前述接近國電貴州分公司人士介紹，在近期一次貴州省電力企業(yè)云集的調(diào)研性會議上，各大電力投資企業(yè)都提出，希望上層能按規(guī)劃批項目?！艾F(xiàn)在很多項目審批，完全不按規(guī)劃。貴州很多項目，部分投資企業(yè)繞過省發(fā)改委，直接去國家發(fā)改委運作?！?/p>

這位人士認為，國家能源局在張國寶時代，審批相對科學。比如，在2006年、2007年左右，申報項目需要填寫編好的標準表格，項目業(yè)主將相關(guān)參數(shù)填入后上交，國家能源局會組織專家進行比選評優(yōu)，再根據(jù)總量需求、區(qū)域平衡等原則確定先后順序，從而避免了拍腦袋決策?！暗@幾年，專家意見根本沒人聽?！边@位人士說，“業(yè)界都知道，項目批不批，都是‘一把手’說了算?！?/p>

“發(fā)改委有很多權(quán)力并沒有法律授權(quán)，而是靠文件、行政慣例支撐。由于不是依法行政，發(fā)改委審批項目的隨意性就非常大，也帶來了尋租空間?！敝袊?jīng)濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉對《財經(jīng)》記者分析。他建議，對于行政審批程序應(yīng)予立法規(guī)范。

一位接近國家發(fā)改委的能源專家告訴《財經(jīng)》記者，劉鐵男擔任國家能源局局長期間，對行業(yè)的規(guī)劃與發(fā)展研究不足，他工作的重心主要在項目審批之上，能源系統(tǒng)因此帶來的損失將陸續(xù)顯露。

2013年7月，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(下稱中電聯(lián))發(fā)布《上半年全國電力供需形勢分析預(yù)測報告》時呼吁，有關(guān)部門按照規(guī)劃及時核準、開工西南水電基地的輸電外送通道；國家有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮西南水電等可再生能源的開發(fā)及市場消納，防止水電大量“棄水”。

棄水是指水電站上游的來水未發(fā)電而直接流走，其中一種情況是河流來水量大于電站機組滿發(fā)所需的用水量，而電站的水庫容量不夠，為防止水漫大壩造成電站設(shè)備事故及確保大壩安全。這屬于“自然棄水”。

另一種情況“非自然棄水”卻較罕見：機組明明可以發(fā)電卻沒發(fā)電或少發(fā)電，讓水白白流走?！胺亲匀粭壦闭f明水利發(fā)電、電網(wǎng)或者市場環(huán)節(jié)出現(xiàn)了重大問題。1997年，位于四川省西南部的二灘水電站發(fā)生的非自然棄水事件，引發(fā)了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注，直接促成了上一輪電力體制改革的啟動。

而從2012年開始水電集中的西南部四川、云南等省份再度出現(xiàn)嚴重“棄水”問題，且其規(guī)模數(shù)十倍于二灘水電站。根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計，今年汛期，云南省當日最大棄水容量將達到700萬千瓦。在汛期能夠滿負荷發(fā)電的情況下，相當于每天浪費約1.7億度電。其主因是未及時修建輸電通道，致使富余水電無法送出。

“水電站建設(shè)周期非常長，一般來說是有時間修建輸電通道的?！币晃慌c劉鐵男熟悉的人士稱，云南省與南方電網(wǎng)公司對于輸電通道建設(shè)出現(xiàn)矛盾時，劉鐵男并沒有著手解決，也沒有將問題上報給決策層，而是將矛盾擱置到離任。

審批制之變

有“小國務(wù)院”之稱的國家發(fā)改委，司職宏觀調(diào)控，集“審批、核準、審核重大建設(shè)項目”的權(quán)力于一身，素來是行政審批的“重鎮(zhèn)”。

1988年中央實施第一輪投資體制改革時，要求國家計委不再直接管理經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目。經(jīng)營性投資由國家計委切塊給六大專業(yè)投資公司，由投資公司按計劃安排生產(chǎn)，自主經(jīng)營。由于各部委的強烈反對改革流產(chǎn)。

1994年，國務(wù)院同意撤銷六大專業(yè)投資公司。政府投資再次回歸政府部門管理。

2004年，國務(wù)院再度實施國家投資體制改革方案。國家對企業(yè)投資不再審批是這個改革的一大進步，但為了防止下放后造成的混亂，國家對重大的、限制類的固定資產(chǎn)投資實行了另一種更為簡化的審批方式——核準，其余非重大、非限制類項目實行備案。

此后，凡企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的項目，政府原則上不再審批，而是針對少數(shù)重大項目和限制類項目實行核準制。企業(yè)投資建設(shè)實行核準制的項目，僅須向政府提交“項目申請報告”，而無需報批項目建議書、可行性研究報告和開工報告。

在2008年的大部制改革方案中，國家發(fā)改委的改革目標為：要減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。

2009年3月，時任國家發(fā)改委副主任彭森透露，事關(guān)發(fā)改委放權(quán)的《政府核準的企業(yè)投資項目目錄》(下稱《目錄》)正在抓緊修訂，政府核準的企業(yè)投資項目可能會減少一半左右。這樣可以更好地落實企業(yè)投資決策自主權(quán)，增強企業(yè)投資的信心。

然而，由于4萬億經(jīng)濟刺激計劃的出現(xiàn)，放權(quán)的節(jié)奏隨之被打亂，隨著部分無序投資帶來的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象的出現(xiàn)，審批權(quán)曾被一度收緊。直至現(xiàn)在，中央和地方政府使用的《目錄》仍是2004年由國家發(fā)改委編制的版本。

不完全統(tǒng)計，2002年至2012年，國務(wù)院分六批共取消了1992個行政審批項目，調(diào)整了439個行政審批項目；涉及國家發(fā)改委的，共取消52個，調(diào)整14個。

2013年啟動的機構(gòu)改革，無疑是涉及項目最大，進步最大的一項。然而，這項改革能否順利推進，很多業(yè)內(nèi)人捏一把汗。

國家發(fā)改委自身能否削權(quán)，也決定了改革能否真正實施?！耙酝鬏唽徟贫雀母铮l(fā)改委都在明里暗里提反對意見，這次卻表態(tài)很堅決。”一位國家發(fā)改委內(nèi)部人士認為，這與劉鐵男的“典型案例”密切相關(guān)，“讓大家認識到審批權(quán)過大，對部委對個人都不是好事?！?/p>

據(jù)了解，《目錄》的修訂繼2009年后已然再啟，該項工作正由國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司牽頭進行，至于何時能出臺尚無時間表。

作為介于市級政府與國家發(fā)改委之間的橋梁，貴州省發(fā)改委主任付京對《財經(jīng)》記者表示，建議審批權(quán)適度下放，給省級發(fā)改委更大的自主權(quán)，“比如，國家發(fā)改委可以按省級規(guī)劃的80%批，出了問題我負責?！?/p>

此外，國家發(fā)改委審批時應(yīng)考慮鄰近省際之間的資源組合，做好相關(guān)協(xié)調(diào)。有資源的地方應(yīng)該多給項目，以充分利用資源；而資源緊缺的地方應(yīng)發(fā)揮交通、人才、技術(shù)、市場優(yōu)勢?！氨热缳F州現(xiàn)在火電多，可以給廣東；也可以與重慶合作，實現(xiàn)水電火電的冬夏互補?！备毒└袊@說，隨著新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人對于簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的重視，這些呼聲正在變?yōu)楝F(xiàn)實。

對于投資審批類的項目，國家發(fā)改委已第一批取消、下放26項，第二批21項也正在下放中。他并不擔心權(quán)力下放會導(dǎo)致失控，“市一級政府可能會亂上項目，但省級規(guī)劃不會亂來。”

本刊記者曲艷麗對此文亦有貢獻

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