辜勝阻：大包干和城鎮(zhèn)化都是關(guān)乎農(nóng)民的改革

2013年08月26日 18:54
來源：鳳凰財(cái)經(jīng)

人參與條評(píng)論

大家好，今天我演講的題目和主要觀點(diǎn)是：“大包干”和“城鎮(zhèn)化”都是關(guān)乎農(nóng)民的改革，城鎮(zhèn)化改革要統(tǒng)籌‘人業(yè)錢地房’五要素。今年亞布力論壇的主題是“行動(dòng)力與中國(guó)改革，從‘大包干’到‘城鎮(zhèn)化’”?！按蟀伞焙汀俺擎?zhèn)化”都是以人為本的改革。如果說“大包干”是圍繞農(nóng)民進(jìn)行改革，“城鎮(zhèn)化”則是圍繞以農(nóng)民工市民化為核心的改革。說到“大包干”，大家都會(huì)想到起始于鳳陽縣小崗村的波瀾壯闊的中國(guó)農(nóng)村改革，迄今不知不覺已30多年。三十年前的農(nóng)村改革的重要意義在于極大地提高了農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)而解放了長(zhǎng)期被束縛在土地上的農(nóng)民。此后，中國(guó)農(nóng)民流動(dòng)呈現(xiàn)三次浪潮：第一次是“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)目的地的就地轉(zhuǎn)移。第二次是“離土又離鄉(xiāng)、進(jìn)廠又進(jìn)城”的以城市為目的地的異地暫居性流動(dòng)。第三次浪潮則是以長(zhǎng)期居住為特征，且有舉家遷移的傾向。這種由農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造的“人口紅利”在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)推動(dòng)著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。三十年多來我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化取得的成就離不開農(nóng)民工階層的巨大貢獻(xiàn)。但是隨著勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)的變化，繼續(xù)依賴“人口紅利”來推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展將不可持續(xù)。據(jù)第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，中國(guó)勞動(dòng)力在2012年之后將開始負(fù)增長(zhǎng)，這意味著我國(guó)勞動(dòng)力已經(jīng)從“無限供給”向“有限剩余”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，以“人口紅利”為傳統(tǒng)動(dòng)力的城鎮(zhèn)化模式付出了沉重的社會(huì)代價(jià)，加劇的城鄉(xiāng)矛盾將阻礙城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移80%以上是非家庭式遷移，量大面廣的“鐘擺式”和“候鳥型”人口流動(dòng)造成數(shù)以千萬計(jì)的“三留人口”（留守兒童、留守老人、留守婦女）。這種以“三代人”幸福換取的“人口紅利”是一種沉重的社會(huì)代價(jià)?？梢哉f，新型城鎮(zhèn)化是改革的新起點(diǎn)。30年前小平教育改革使一小部分的農(nóng)村青年通過高考跳出“農(nóng)門”，今天需要通過戶籍改革使大量的農(nóng)民工市民化；30年前小平的經(jīng)濟(jì)改革從“大包干”開始，從農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制開始，從農(nóng)民開始，今天改革需要從城鎮(zhèn)化開始，從農(nóng)民工開始，都是以人為本的改革；20年前小平南巡引發(fā)體制內(nèi)精英下海創(chuàng)業(yè)潮，如今需要激發(fā)新一輪的創(chuàng)業(yè)潮，帶動(dòng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

城鎮(zhèn)化涉及到人、業(yè)、錢、地、房五大要素。人是城鎮(zhèn)化的核心，是出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。城鎮(zhèn)化有產(chǎn)業(yè)支撐，能夠提供充足的就業(yè)崗位，人口才有可能向城鎮(zhèn)有效聚集。否則，進(jìn)城人口要么不久又回到農(nóng)村，要么在城市成為流民。有了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和就業(yè)機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)還要給進(jìn)城人口提供子女教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等基本公共服務(wù)，道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施以及水、電等其它公共產(chǎn)品。這些城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品都需要大量資金投入。城鎮(zhèn)化的改革和建設(shè)需要解決“錢從何處來”的問題。城鎮(zhèn)化是多種要素集聚和集中的過程，人口要向城市集中，產(chǎn)業(yè)要向園區(qū)集中。要在確保轉(zhuǎn)移人口的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下有序推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)土地的集約使用。城鎮(zhèn)化還要解決進(jìn)城人口的住有所居的問題，讓進(jìn)城人口有房住、住得起，能夠安居樂業(yè)和分享城市發(fā)展成果。

人是城鎮(zhèn)化的核心。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)真正實(shí)現(xiàn)以人為本，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓轉(zhuǎn)移人口共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。人的城鎮(zhèn)化要解決轉(zhuǎn)移人口“如何市民化”以及“人往哪兒去”兩個(gè)問題。市民化關(guān)鍵是要有穩(wěn)定就業(yè)和享受基本公共服務(wù)。全國(guó)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一居住證制度，使基本公共服務(wù)按居住證實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋。要完善教育經(jīng)費(fèi)保障和教育體制改革，科學(xué)統(tǒng)籌和規(guī)劃城鄉(xiāng)的義務(wù)教育學(xué)校布局，在解決農(nóng)民、農(nóng)民工子女義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，著力破解異地高考困局，從全國(guó)通盤考慮研究和出臺(tái)異地高考制度安排，使長(zhǎng)期在輸入地就讀的隨遷子女能夠就地參加高考。要深化醫(yī)療、養(yǎng)老等基本社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，逐步將農(nóng)民工及隨遷家屬納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系，針對(duì)農(nóng)民工不同類型及具體情況，完善與農(nóng)民工構(gòu)成和特點(diǎn)相匹配的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并建立有效的保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移續(xù)接制度。城鎮(zhèn)化要解決“人往哪里去？”，關(guān)鍵在于提升中小城市的人口聚集功能。一方面要大力發(fā)展城市群，發(fā)揮大城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用，以大帶小，把周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)納入塊狀的城市圈內(nèi)；另一方面要依托縣城發(fā)展中小城市，提升其人口聚集功能，在有條件的地方將農(nóng)村社區(qū)建成城鎮(zhèn)化的末端，鼓勵(lì)更多的人就地城鎮(zhèn)化，減少城鎮(zhèn)化過程中“候鳥型”和“鐘擺式”人口流動(dòng)帶來的巨大社會(huì)代價(jià)。

產(chǎn)業(yè)支撐和轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。要強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)產(chǎn)城融合，通過推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提高城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力。城鎮(zhèn)化以單一的房地產(chǎn)業(yè)為支撐，“以房興市”是一種誤區(qū)。各地要明確城市的產(chǎn)業(yè)定位，緊密結(jié)合自身的資源稟賦、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。城市化要鞏固實(shí)體經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，防范產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)，加快城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，借力信息化建造智慧城市；農(nóng)村城鎮(zhèn)化要引導(dǎo)鼓勵(lì)各類企業(yè)向重點(diǎn)城鎮(zhèn)聚集，打造農(nóng)業(yè)特色鎮(zhèn)、現(xiàn)代工業(yè)重鎮(zhèn)、商業(yè)大鎮(zhèn)、邊貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)等，逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)分工合理、特色突出、功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。政府要為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，合理規(guī)劃交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在市場(chǎng)主體培育方面，要加快體制改革緩解目前企業(yè)發(fā)展中的融資貴、用工難、稅負(fù)重、成本高、利潤(rùn)薄等困境，為中小微企業(yè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。在以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)構(gòu)建進(jìn)城人口的職業(yè)培訓(xùn)體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系，提高進(jìn)城人口的就業(yè)質(zhì)量，讓其更好地融入城市，同時(shí)幫助外出打工的農(nóng)民工回歸創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。

錢是城鎮(zhèn)化的重要保障。解決城鎮(zhèn)化“錢從哪兒來”的問題，要建立多元化的改革成本分擔(dān)機(jī)制和市場(chǎng)化的投融資機(jī)制。一方面確定中央政府和地方政府的成本分擔(dān)辦法。中央政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)提升地方政府公共服務(wù)能力的支持力度，并承擔(dān)農(nóng)民工市民化的特殊性支出；設(shè)計(jì)和推進(jìn)相關(guān)制度改革，規(guī)范土地財(cái)政為稅收財(cái)政，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源。另一方面完善政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制。地方政府要逐步提高農(nóng)民工市民化投入在財(cái)政支出中的比例，企業(yè)要順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化提高農(nóng)民工的工資待遇和基本福利。與此同時(shí)，還要建立體系多層次、產(chǎn)品多樣化、渠道多元化的市場(chǎng)化投融資機(jī)制。一要?jiǎng)?chuàng)新并完善包括土地抵押在內(nèi)的農(nóng)地金融等新型金融產(chǎn)品，鼓勵(lì)民間資本主發(fā)起成立民營(yíng)銀行，大力發(fā)展草根金融機(jī)構(gòu)支持草根創(chuàng)業(yè)，構(gòu)建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮(zhèn)化融資需求。二要進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)民間資本通過BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）、BTO（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)）等項(xiàng)目融資方式參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。三要?jiǎng)?chuàng)新金融工具，探索通過市政債券、資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等方式為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。四要擴(kuò)大政策性金融供給，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供穩(wěn)定的中長(zhǎng)期信貸，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、郵政儲(chǔ)蓄資金、社?；鸬乳L(zhǎng)期資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

土地集約使用和土地改革中使農(nóng)民利益最大化是城鎮(zhèn)化過程中必須處理好的重大問題。過去30年，城市面積擴(kuò)大了9.2倍，城鎮(zhèn)化率僅增加了2.58倍，戶籍城鎮(zhèn)化率只增加了1.78倍。為此，要保障城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的集約使用，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面，推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口土地在確權(quán)基礎(chǔ)上的有序流轉(zhuǎn)。要?jiǎng)?chuàng)新土地管理制度，在符合有關(guān)城市法規(guī)、政策、規(guī)劃的前提下，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。要提高城鎮(zhèn)用地集約度，通過相對(duì)集中布局城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、密集組團(tuán)發(fā)展等方式節(jié)約用地，結(jié)合城市各區(qū)域的功能定位，合理確定其適宜建筑容積率及人口密度。農(nóng)村土地制度改革還應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民受益最大化的原則，完善土地“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、征用”等一系列環(huán)節(jié)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)賦能工作，完善農(nóng)民承包地、宅基地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。要改革征地補(bǔ)償制度，合理確定國(guó)家、地方政府、集體和個(gè)人的收益分配辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。此外，要嚴(yán)格控制征地規(guī)模，探索建立城市建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納進(jìn)城落戶人口規(guī)模相掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地利用機(jī)制。

使進(jìn)城人口住有所居和安居樂業(yè)是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。要構(gòu)建房?jī)r(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求，使進(jìn)城人口住有所居。在這一過程中，要建立覆蓋不同收入群體的多元化城鎮(zhèn)住房供給體系，使進(jìn)城人口實(shí)現(xiàn)安居夢(mèng)想。要通過企業(yè)建職工住房、社會(huì)提供出租房、政府提供住房補(bǔ)貼和保障房、盤活閑置房源、鼓勵(lì)二手房和三手房交易等多渠道增加住房供給，滿足不同層次的住房需求。一要引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)適合進(jìn)城人口居住的中小戶型、中低檔次住房，滿足中端層次和低端層次的住房需求。二要通過征收房產(chǎn)稅及其基礎(chǔ)上的住房空置稅，提高住房空置成本，加快住房信息建設(shè)等措施擠壓空置住房進(jìn)入市場(chǎng)，增加住房供給。三要大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，完善住房租賃市場(chǎng)監(jiān)管體系和租戶權(quán)益保障政策，讓進(jìn)城人口有充分的“租-買”選擇機(jī)制，引導(dǎo)住房梯度消費(fèi)。四要推動(dòng)住房保障由實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼并存逐步轉(zhuǎn)為以貨幣補(bǔ)貼為主，降低住房支出占進(jìn)城人口生活成本支出的比例，保障他們能夠“住得起”。

總之，城鎮(zhèn)化是未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大潛力，改革是未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大紅利，要把城鎮(zhèn)化這一最大潛力變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)動(dòng)力，必須通過改革。改革要堅(jiān)持漸進(jìn)原則，如果以戶改和土改一夜之間改變二億多農(nóng)民工的戶籍，使大量農(nóng)民失去土地，將導(dǎo)致災(zāi)難性后果。新型城鎮(zhèn)化只有圍繞“人、業(yè)、錢、地、房”五大要素深化改革，才能堅(jiān)持正確的方向。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是城鎮(zhèn)化的核心問題。市民化=穩(wěn)定就業(yè)+基本公共服務(wù)+安居及生活方式城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求城鎮(zhèn)發(fā)展要有多元的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來保障進(jìn)城人口有穩(wěn)定的就業(yè)，通過公共服務(wù)體制改革扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)、幫助農(nóng)民工安居和享受基本的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保障，通過深化戶籍制度改革讓“沉淀型”進(jìn)城人口定居不同的城市，同時(shí)引導(dǎo)一批外出農(nóng)民工順應(yīng)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移趨勢(shì)回歸，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。要構(gòu)建進(jìn)城人口的職業(yè)培訓(xùn)體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系，使進(jìn)城人口更好地融進(jìn)城市，幫助外出打工的農(nóng)民工的回歸創(chuàng)業(yè)。市民化是高成本的改革，需要構(gòu)建中央政府和地方政府及政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的多元化改革成本分擔(dān)機(jī)制，并且要高度重視市場(chǎng)力量，充分發(fā)揮民間資本在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，創(chuàng)新服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融工具。土地是城鎮(zhèn)化過程中最重要的物質(zhì)要素。深化土地制度改革要堅(jiān)持農(nóng)民受益最大和集約高效利用土地的原則，通過土地合理流轉(zhuǎn)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民工進(jìn)城創(chuàng)業(yè)置業(yè)的資本，同時(shí)促進(jìn)土地集約高效利用。最后，住有所居、安居樂業(yè)是人口城鎮(zhèn)化的重要的物質(zhì)保障，要構(gòu)建多元化的住房供給體系滿足進(jìn)城人口不同層次的住房需求。