2013年11月21日 00:16
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道 作者：王爾德;張韋

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　　王毅 中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長

本報記者 王爾德

實習(xí)記者 張韋 北京報道

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。

“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，這是很大的題目。怎么去改革，如何去落實，還需要做大量的工作。”中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長王毅對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析，應(yīng)構(gòu)建環(huán)境與發(fā)展的宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制，探索建立資源環(huán)境大部門體制，并在此基礎(chǔ)上探索區(qū)域性、流域性環(huán)境保護(hù)派出機(jī)構(gòu)或建立區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制。

通過法律解決協(xié)調(diào)機(jī)制

《21世紀(jì)》：《決定》提出要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，您如何評價這一條的具體內(nèi)容？

王毅：在生態(tài)環(huán)境管理體制改革方面，《決定》提了一些具體的改革措施，這值得肯定，但這些措施更多的還是零散的單項措施或制度，而缺少系統(tǒng)性的思路。我覺得這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

我一貫的觀點是，盡管國務(wù)院的大部制改革推進(jìn)了很久，但資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)這個領(lǐng)域一直還缺少一個大部制的框架。生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)要相對統(tǒng)一，至少把涉及資源、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)要素的管理集中起來。同時，在資源環(huán)境大部制的內(nèi)部設(shè)置上，并不存在完美的方案；在操作上，既可以按照要素分，也可以按照功能分。

我們必須意識到，要啟動管理體制改革，首先必須要通過立法予以明確，現(xiàn)在正在進(jìn)行的《環(huán)境保護(hù)法》修改就是一個很好的契機(jī)。

《21世紀(jì)》：在受制于管理職能分散之外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)推進(jìn)不力的一個不容忽視的原因還是處理不好環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系。

王毅： 大部制只能解決環(huán)境內(nèi)部各個要素的協(xié)調(diào)，而無法解決環(huán)境與外部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。在當(dāng)前的發(fā)展階段及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過程中，沒有宏觀經(jīng)濟(jì)等部門的參與，單靠環(huán)保部門完善管理是難以實現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的。這也是為什么中國的灰霾問題不可能在短期內(nèi)全面解決的根本原因所在。在沒有部門協(xié)調(diào)機(jī)制的法律依據(jù)背景下，難以充分發(fā)揮實質(zhì)意義上的協(xié)調(diào)功能。

《21世紀(jì)》：《決定》也注意到了協(xié)調(diào)問題，并明確提出，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)機(jī)制。您認(rèn)為這種機(jī)制如何建立？

王毅：當(dāng)前，陸地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)主要涉及到的部委有環(huán)保部、住建部、國土部、水利部和國家林業(yè)局，而海洋生態(tài)系統(tǒng)涉及到的部委主要有國家海洋局和農(nóng)業(yè)部。海陸兩方面該怎么統(tǒng)籌并沒有明確的制度安排，當(dāng)然這種統(tǒng)籌也可以是一種協(xié)調(diào)機(jī)制。這種協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該有一套明確的法律規(guī)定、程序性制度安排，及具體的工作機(jī)制。

欠缺流域污染的解決機(jī)制

《21世紀(jì)》：《決定》也提出要建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。

王毅：這是非常有針對性的安排，主要針對的是我國區(qū)域性大氣污染的緊急形勢。我認(rèn)為環(huán)保部應(yīng)該有專門的負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染的派出機(jī)構(gòu)，具體如何操作可以進(jìn)一步設(shè)計。但從我們現(xiàn)在面臨的環(huán)境形勢來看，僅有“名義”上的污染區(qū)域聯(lián)動機(jī)制還不夠。在大氣之外，流域性污染的問題并沒有引起足夠的重視。

《21世紀(jì)》：為什么《決定》沒有將流域性污染的問題考慮進(jìn)去？

王毅：我認(rèn)為，主要是因為流域性的涉水問題相當(dāng)復(fù)雜。流域不僅包括一個環(huán)境污染的水質(zhì)問題，也包括水資源開發(fā)利用的水量問題，還有因為水利開發(fā)帶來的移民、生態(tài)等相關(guān)問題，而水資源開發(fā)的利用則涉及到很多部門。

《21世紀(jì)》：在水資源的管理上，之前水利部與環(huán)保部在主要流域共建的水資源管理局，不能承擔(dān)起流域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)職能嗎？

王毅：在主要流域，我們設(shè)有水資源保護(hù)局，在一個時期內(nèi)該機(jī)構(gòu)形式上曾實行水利部和環(huán)保部雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是兩個部門在預(yù)算、人員安排、信息分享等問題上不能達(dá)成共識，導(dǎo)致這個機(jī)制無疾而終。目前，流域委員會只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，而不能代表環(huán)保部，也不能代表水域的各個利益相關(guān)方。

因此，我建議，應(yīng)優(yōu)先開展流域環(huán)境管理派出機(jī)構(gòu)的試點工作，負(fù)責(zé)流域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，當(dāng)然可以考慮通過流域機(jī)構(gòu)的重組將水資源管理和水環(huán)境管理統(tǒng)一起來。

建議直接考核環(huán)境質(zhì)量

《21世紀(jì)》：《決定》也專門談到要獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。這是否意味著要啟動環(huán)保系統(tǒng)的垂直管理改革？

王毅：現(xiàn)在環(huán)境問題很重要，所以有研究認(rèn)為要進(jìn)行垂直管理，改變目前地方環(huán)保機(jī)構(gòu)受環(huán)保部和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。問題在于，如果環(huán)保要垂直管理，那么民生領(lǐng)域同樣重要的食品和藥品等領(lǐng)域是否也都要實行垂直管理？我認(rèn)為需要充分的論證，垂直管理也有垂直管理的問題，它不能充分發(fā)揮地方的積極性。三中全會決定指出，要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，同時也要加強(qiáng)地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)。

《21世紀(jì)》：《決定》也提到要進(jìn)行獨立環(huán)境執(zhí)法。

王毅：和獨立進(jìn)行環(huán)境管理一樣，我不認(rèn)為這意味著環(huán)保執(zhí)法要垂直管理。

其實垂直管理意義就在于防止地方保護(hù)，我們可以從更廣泛意義上去理解環(huán)境監(jiān)管，包括明確的問責(zé)機(jī)制、信息公開制度和公眾參與機(jī)制，發(fā)動社會各方面力量參與監(jiān)管，這樣可以大大提高我們的執(zhí)法效率。假如未來我們有了明確的環(huán)保問責(zé)機(jī)制，出了問題就追究主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，恐怕就不需要大規(guī)模的行政性的垂直執(zhí)法。

《21世紀(jì)》：《決定》也提出，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

王毅：《決定》說的是法律責(zé)任。在法律問責(zé)之外，我們還必須建立起行政問責(zé)機(jī)制。這種機(jī)制我們是缺失的。在環(huán)保領(lǐng)域，最嚴(yán)格的指標(biāo)莫過于主要污染物的約束性減排指標(biāo)，但從“十一五”以來我們從來沒有領(lǐng)導(dǎo)是因為節(jié)能減排不達(dá)標(biāo)被問責(zé)。

現(xiàn)在針對具體的環(huán)境管理制度，主管部門都要制定很多考核辦法，熱衷于復(fù)雜多樣的考核過程。但我們經(jīng)常是關(guān)注了考核指標(biāo)如何達(dá)標(biāo)，卻忘記了考核的真正目的是提高資源利用效率、改善環(huán)境質(zhì)量和提高良好的生態(tài)服務(wù)。

與其設(shè)計那么多數(shù)字指標(biāo)，不如直接考核生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。我們別的不看，就看一級領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)，所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量有沒有下降，重點地區(qū)的質(zhì)量有沒有改善。如果環(huán)境質(zhì)量下滑，就要明確其行政責(zé)任。當(dāng)然，我國的生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，社會經(jīng)濟(jì)文化條件各異，應(yīng)該針對不同地區(qū)，給予差別對待。（編輯 吳紅纓）

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