包景嶺：

環(huán)境違法須用重典

本報(bào)記者王爾德北京報(bào)道

《大氣污染防治法》（下稱《大氣法》）正在進(jìn)行第三次修訂?！洞髿夥ā分朴営?987年，曾分別于1995年和2000年進(jìn)行過兩次修訂。新一輪的修訂工作早于2006年就已啟動(dòng)，但進(jìn)展緩慢。

“面臨嚴(yán)峻的大氣污染形勢和艱巨的污染防治任務(wù)，重新修訂《大氣法》已經(jīng)迫在眉睫?！比珖舜蟠?、天津環(huán)保局總工包景嶺說。

據(jù)包景嶺介紹，目前我國部分省市已經(jīng)將地方大氣污染防治條例列入立法計(jì)劃，北京和陜西兩省市已經(jīng)通過地方人大審議并實(shí)施。上海已向社會廣泛征求意見，天津也已完成送審稿。地方實(shí)踐為《大氣法》修訂提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

《大氣法》四大軟肋

《21世紀(jì)》：面臨新形勢，已實(shí)施近15年的《大氣法》已難以適應(yīng)區(qū)域性、復(fù)合性大氣污染防治的需求。你認(rèn)為現(xiàn)行《大氣法》主要存在哪些問題？

包景嶺：首先是大氣污染防治職責(zé)設(shè)定不明，協(xié)同協(xié)作機(jī)制缺乏可操作性。生產(chǎn)方式粗放、生活方式欠文明、大氣污染物排放負(fù)荷嚴(yán)重超量，是大范圍、長時(shí)間的霧霾天氣的根本原因。大氣污染防治，必須優(yōu)化生產(chǎn)方式，改變生活方式，改善生態(tài)環(huán)境，這就需要涉及環(huán)保、能源、工業(yè)、交通、建設(shè)、國土、規(guī)劃、林業(yè)等等多部門的協(xié)同和聯(lián)動(dòng)。現(xiàn)行《大氣法》對大氣污染防治責(zé)任，尤其是部門職責(zé)設(shè)定不明確，對于部門協(xié)作管理方面的規(guī)定也相對原則化，缺乏具體、可操作的機(jī)制設(shè)計(jì)。

其次，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、總量控制、預(yù)警應(yīng)急等制度亟須法律依據(jù)。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是針對大氣污染流動(dòng)性、區(qū)域性以及復(fù)合性特征的有效措施，現(xiàn)行《大氣法》在此方面尚存空白，各城市大氣污染治理“各自為戰(zhàn)”，難以從根本上解決問題。在總量控制方面，現(xiàn)行的二氧化硫和氮氧化物總量控制已不能滿足治理霧霾的需要。面對嚴(yán)重大氣污染事件，預(yù)警應(yīng)急方面也存在法律和制度上的空白。

第三，違法成本低，守法成本高，法律責(zé)任缺乏威懾力度?，F(xiàn)行《大氣法》對各類違法行為的處罰力度不大，對于違法行為的處罰和大氣污染事故造成的危害補(bǔ)償額度均較低且執(zhí)法周期長。在處罰方面偏重行政處罰，一定程度上對于民事及刑事部分較為忽視，難以起到遏制環(huán)境違法的效果。此外，環(huán)保執(zhí)法權(quán)威尚未有效確立，執(zhí)法難的問題也較為嚴(yán)重，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然存在。

同時(shí)，缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)治污積極性不高。經(jīng)濟(jì)政策在大氣污染防治中發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)行《大氣法》中缺乏明確的激勵(lì)機(jī)制，對企業(yè)開展污染防治以及污染防治技術(shù)的創(chuàng)新和推廣的激勵(lì)作用不強(qiáng)。

《21世紀(jì)》：是否應(yīng)將區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、總量控制、預(yù)警應(yīng)急等相關(guān)機(jī)制從法律上、制度上固定下來？

包景嶺：在大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制方面，應(yīng)將京津冀、長三角、珠三角等國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域劃定為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出大氣環(huán)境問題，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，開展區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查。

其次，進(jìn)一步完善主要大氣污染物總量控制制度，在二氧化硫和氮氧化物的基礎(chǔ)上，將細(xì)顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物等污染物納入總量控制范圍，明確總量控制的責(zé)任、污染物排放總量的獲得方式、對超總量排放的建設(shè)項(xiàng)目或區(qū)域的懲罰措施等。強(qiáng)化總量減排的倒逼傳導(dǎo)機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)污染物排放量降低的同時(shí)，促進(jìn)污染源頭治理、全過程控制和環(huán)境質(zhì)量的改善。

同時(shí)，增加重污染天氣預(yù)警及大氣突發(fā)污染事故的應(yīng)急和處理制度，建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系，明確應(yīng)急預(yù)案制定和管理的責(zé)任主體及其職責(zé)、預(yù)警預(yù)報(bào)信息發(fā)布及響應(yīng)程序、應(yīng)急處置及保障措施等內(nèi)容，確定重污染天氣下企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)、機(jī)動(dòng)車和揚(yáng)塵管控、中小學(xué)校停課以及可行的氣象干預(yù)等應(yīng)對措施。

大幅提高違法成本

《21世紀(jì)》：《大氣法》如何解決“違法成本低、守法成本高”的問題？

包景嶺：建議大幅提高違法企業(yè)的處罰額度，適當(dāng)簡化執(zhí)法程序，縮短處罰的周期。借鑒2008年修訂后《水污染防治法》的體例，針對責(zé)令限期整改，逾期未改或整改未完成的環(huán)境違法行為，按照罰款上限，實(shí)施“按日累計(jì)罰款”原則，由依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)按照相應(yīng)處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

“按日計(jì)罰”制度是國家層面上相對流行的做法，是對主觀惡性強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間長的超標(biāo)排污等環(huán)境違法行為的有效懲罰措施。各地在環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治等地方法規(guī)的修制訂過程中也紛紛將“按日計(jì)罰”寫入草案中。

此外，《大氣法》也應(yīng)與“兩高”司法解釋進(jìn)行銜接，強(qiáng)化負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，實(shí)行“雙罰制”。即除對違法企業(yè)或單位進(jìn)行處罰外，對單位主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)責(zé)任人給予相應(yīng)的刑事處罰和經(jīng)濟(jì)處罰。對國有企業(yè)、機(jī)關(guān)及事業(yè)單位等違法單位的負(fù)責(zé)人，還要追究其行政責(zé)任。

《21世紀(jì)》：過去我們比較習(xí)慣用行政手段治污，應(yīng)該如何發(fā)揮多元治污手段的作用？

包景嶺：應(yīng)該發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策的激勵(lì)作用，進(jìn)一步完善排污收費(fèi)制度，實(shí)施梯級收費(fèi)制度，促進(jìn)企業(yè)采取先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和污染防治技術(shù)，淘汰技術(shù)落后產(chǎn)能，提高企業(yè)深度污染治理的積極性。例如，明確差別化排污收費(fèi)政策，對于不達(dá)標(biāo)的排污企業(yè)按照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加倍征收，達(dá)標(biāo)排放但排放濃度高于標(biāo)準(zhǔn)90%的企業(yè)正常征收，排放濃度低于排放標(biāo)準(zhǔn)90%的企業(yè)，按比例給予不同的優(yōu)惠。此外，還可將多余的減排量進(jìn)行“交易”，以補(bǔ)充超出的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用等。

同時(shí)，還應(yīng)明確促進(jìn)環(huán)?？萍己铜h(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，鼓勵(lì)和支持大氣污染防治基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用技術(shù)的研究，鼓勵(lì)先進(jìn)適用的大氣污染防治技術(shù)的推廣和應(yīng)用，引導(dǎo)市場投資向環(huán)保產(chǎn)業(yè)傾斜，推動(dòng)綠色信貸的發(fā)展等。