不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的雛形只差一筆，卻有些無從下手。

3月6日，經(jīng)濟(jì)觀察報從國土資源部（以下稱“國土部”）了解到，國土部已經(jīng)向中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室（以下稱“中編辦”）提交了增加機(jī)構(gòu)編制的申請，目前正在等待批復(fù)。

1月21日，中編辦下發(fā)的《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》中提到，按照人隨事走的原則，適當(dāng)加強(qiáng)國土資源部相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，在國土資源部地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子。

負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記制度頂層設(shè)計的部級聯(lián)席會議于2月24日經(jīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)成立，設(shè)立不動產(chǎn)登記局也已經(jīng)得到批準(zhǔn)，但國土部提交的增加機(jī)構(gòu)編制的申請目前并未得到批復(fù)。

擴(kuò)編難題

承載著“降房價”、“反腐”等期待的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作在2013年有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，從年初的多部門協(xié)調(diào)配合共同負(fù)責(zé)出臺并實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，到年末的由國土部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。曾經(jīng)分散在多部委的工作終于擺脫了跨部門協(xié)調(diào)之難，進(jìn)入具體設(shè)計階段。

1月26日，在國土部2014年新春團(tuán)拜會上，國土部副部長徐德明提到，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作有了歸屬是2013年工作的重要成績之一。而就在此前的1月21日，中編辦下發(fā)通知，要求建立不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度，并在國土部地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子，另外，對住建部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局等其他部委在不動產(chǎn)登記方面的交接工作也做了較為細(xì)致的規(guī)定。

2月28日，國務(wù)院批準(zhǔn)同意建立由國土資源部牽頭的不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度。至此，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作有了最高指揮官，這是一批由九個部門副職干部組建的隊伍，將負(fù)責(zé)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的頂層設(shè)計。扎實(shí)開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記也成為國土部2014年工作重點(diǎn)之一。

設(shè)立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局的工作卻并不順利。這是時隔五年后國土部再次進(jìn)行的機(jī)構(gòu)調(diào)整，重新組建工作隊伍服務(wù)于一項新工作意味著需要增加人手，不過增加編制并不容易。據(jù)了解，國土部正在等待增加編制的申請能夠被中編辦批準(zhǔn)。

一旦確定人員，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局的成立也就指日可待，具體登記工作才能順應(yīng)開展。

盡管中編辦的通知文件中提到，可以“適當(dāng)加強(qiáng)國土資源部相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員”，但增加機(jī)構(gòu)編制已非易事。

為避免給政府機(jī)構(gòu)改革增加難度，對機(jī)構(gòu)編制數(shù)量的把關(guān)更加嚴(yán)格。3月5日，第十二屆全國人民代表大會第二次會議上，中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)向大會做政府工作報告時強(qiáng)調(diào)，本屆政府任期內(nèi)財政供養(yǎng)人員總量只減不增。2007年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》中規(guī)定“嚴(yán)格控制行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政編制。工作任務(wù)增加的部門，所需機(jī)構(gòu)編制主要通過內(nèi)部整合和調(diào)劑解決”。

在嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制數(shù)量的情況下，設(shè)立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局正陷入兩難。

模式未定

不僅是國土部增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員的問題，各級國土部門都將面臨組建不動產(chǎn)統(tǒng)一登記隊伍的問題，海南省一位國土系統(tǒng)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，“海南正在收集不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局建局方案，不過現(xiàn)在還沒有明確思路”。

如何設(shè)計思路解決人員問題，只能從中編辦通知中的“人隨事走”尋找答案。

“有時候增加職能并不增加編制，部委增加一些職能時，可能還調(diào)整出一些職能，進(jìn)行互調(diào)，或者進(jìn)行內(nèi)部調(diào)劑，但在專業(yè)性很強(qiáng)的情況下，比如專門的技術(shù)人才，應(yīng)該就會增加些人員編制”，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授張占斌說，“將來是有可能的，有些職能是直接劃管過來的，事兒劃過來，人肯定就跟著過來了，但總量上，總理也曾多次講，不能增加編制”。

一位接近國土系統(tǒng)人士表示，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局主要負(fù)責(zé)政策制定、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息匯總分析等一些指導(dǎo)工作，不可能也不能允許安排很多人，具體承擔(dān)登記的人都在地方。

中央層面增加編制的申請還未得到批復(fù)，地方已經(jīng)先行一步。

據(jù)佳木斯市不動產(chǎn)登記管理局工作人員介紹，佳木斯早在2010年將市產(chǎn)權(quán)市場管理局更名為不動產(chǎn)登記管理局。不過，目前主要負(fù)責(zé)住房權(quán)屬的登記，并未涉及土地登記。

類似佳木斯市成立不動產(chǎn)登記管理局的情況屬于個例?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》中明確規(guī)定，工作任務(wù)增加的部門，所需機(jī)構(gòu)編制主要通過內(nèi)部整合和調(diào)劑解決。各地區(qū)各部門不得在中央批準(zhǔn)的行政編制總額外越權(quán)審批行政編制或自行確定用于黨政機(jī)關(guān)的編制。

中國土地學(xué)會副理事長黃小虎更希望不動產(chǎn)登記方式向邀約登記過渡，“國外的登記是屬于邀約登記，專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)調(diào)查，法律上負(fù)責(zé)，登記還是政府登記，不登記不受法律保護(hù)，我們現(xiàn)在是政府調(diào)查，政府也承擔(dān)風(fēng)險，也會出很多情況。”

在中央，盡管中編辦對于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)已經(jīng)給出較為詳細(xì)的安排，但不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局的管理模式尚未確定。這也是國土部近期正在忙于籌備的工作之一，一位不愿具名的國土部法律中心人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，法律中心正在制定《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》的具體內(nèi)容。這是中國第一份不動產(chǎn)登記法，將為今后不動產(chǎn)登記工作提供法律依據(jù)，按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，將于今年6月底前出臺不動產(chǎn)登記條例。

曾經(jīng)分散在國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局等部門的各項不動產(chǎn)審批、交易和登記信息將通過交換接口、抄送等方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享?！安粍赢a(chǎn)登記數(shù)據(jù)最后要統(tǒng)一到什么地步，現(xiàn)在還沒有明確說法，我們要等整個框架建好之后，才能給予技術(shù)支持，建立信息系統(tǒng)”，一位國土部信息中心人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，“但不會把我們調(diào)到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局，建信息系統(tǒng)需要大量的人力，現(xiàn)實(shí)條件不太可能增加那么多編制”。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記局的設(shè)立將成為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的開端，盡管這一開端將面臨眾多繁雜的具體工作—建立統(tǒng)一登記信息平臺，制定統(tǒng)一的登記簿和證書等登記文書，研究編制不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍調(diào)查規(guī)程和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，出臺《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》，完成農(nóng)村土地所有者和使用者土地權(quán)益的頒證確權(quán)，與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記做好銜接……在機(jī)構(gòu)精簡的原則下，如何搭建不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的領(lǐng)導(dǎo)層和執(zhí)行層，正在決定未來不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的意義?！安粍赢a(chǎn)統(tǒng)一登記的目標(biāo)是什么？最后要統(tǒng)一到什么地步？”，前述接近國土系統(tǒng)人士說，“只有把整個管理模式確定下來之后才好做后續(xù)的工作”。