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原題：法律授權有限創(chuàng)新或致違法

企業(yè)黑名單制度遇法律難題

今年的中央政府工作報告提出，對違背市場競爭規(guī)則和侵害消費者權益的企業(yè)建立黑名單制度。在著名經(jīng)濟學家鐘朋榮看來，建立企業(yè)黑名單制度雖然對某些企業(yè)有制約，但從長遠來看對企業(yè)是好事。而如今的難題在于誰來建立企業(yè)黑名單

法治周末記者陳霄

發(fā)自北京、江蘇南京

“對違背市場競爭規(guī)則和侵害消費者權益的企業(yè)建立黑名單制度?！边@句話出現(xiàn)在今年的中央政府工作報告中。

據(jù)統(tǒng)計，這是早為公眾所熟知的黑名單制度首次寫入中央政府工作報告。李克強總理緊隨其后的表態(tài)即是“讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通”。

“黑名單制度是社會信用體系的一部分，它的建立與運行說明我國失信懲戒機制已開始發(fā)揮作用?！敝袊嗣翊髮W財政金融學院信用管理專業(yè)教授吳晶妹這樣對法治周末記者說。

吳晶妹還透露，目前國務院已原則通過《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014-2020年)》，不久即將正式頒布。吳晶妹是上述規(guī)劃綱要起草過程中的專家組組長。

“2014年是我國有計劃地全面推進社會信用體系建設的元年?！彼f。

江蘇工商系統(tǒng)經(jīng)驗

9類黑名單保證“寬進嚴管”

今年2月底，江蘇省工商局副局長楊衛(wèi)東簽發(fā)了《江蘇省工商行政管理系統(tǒng)黑名單管理制度》。在此之前，江蘇省工商局已經(jīng)設立了法定代表人黑名單和股東出資黑名單，并在執(zhí)行時獲得了工商系統(tǒng)的認可。

對于這個企業(yè)數(shù)量全國排名第二的省份而言，新制度的出臺對于全省一百多萬家企業(yè)意義重大。

據(jù)了解，2月底出臺的新制度新增了八種黑名單種類，每種下面還詳細列舉了數(shù)種情形，諸如預付款消費逃逸、無照經(jīng)營且嚴重違法、未履行法定或者約定義務等行為均會被納入工商系統(tǒng)的黑名單之列。

“同時按照新修訂的公司法，我們也廢止了此前的《公司股東出資管理警示制度》，即不再設有股東違法或違約出資的黑名單?！睏钚l(wèi)東對法治周末記者說。

如此，現(xiàn)在的新制度中共有9種黑名單類型。

楊衛(wèi)東介紹說，現(xiàn)在的要求是“寬進嚴管”，設立公司的門檻低了，但監(jiān)管水平要提高，黑名單管理制度即是一種有效的監(jiān)管方式。

江蘇省工商局個體私營經(jīng)濟和企業(yè)監(jiān)督管理處(以下簡稱“江蘇省工商局個企處”)處長高翔形容黑名單制度時用了四個字“非常管用”，因為企業(yè)對進入黑名單比較敏感，會感到有壓力。

明顯的例子之一是，在此前實行了幾年的法定代表人黑名單制度，其中的一種情形即企業(yè)違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照的，其法定代表人會進入工商系統(tǒng)的黑名單，在三年之內(nèi)無法擔任新設(或變更)企業(yè)的法定代表人、董事、監(jiān)事及負責人。而且這一黑名單數(shù)據(jù)庫是全國聯(lián)網(wǎng)。

高翔在工作中就碰到不少這樣的情況，一家大公司的法定代表人會因同時兼任其旗下某子公司甚至“孫公司”的法定代表人而不幸進入黑名單，他必須舉出實質性的證據(jù)證明自己對被吊銷的子公司不負個人責任或者壓根兒就沒管理過那家公司，才能使自己“解鎖”。

以前許多企業(yè)法定代表人會嫌注銷企業(yè)麻煩，要寫材料、清算、向社會公告等，干脆任由工商部門將企業(yè)直接吊銷。自從實行黑名單制度之后，“企業(yè)申請注銷的量明顯大了”，而且到工商局解鎖黑名單的說情也多了。楊衛(wèi)東認為，這正說明黑名單對企業(yè)起到了約束作用，而企業(yè)也開始有了信用意識，重視信用記錄的企業(yè)越來越多。

最大的困難

部分黑名單無法律依據(jù)

“我們制定黑名單制度時，最大的困難就是有些條款沒有法律依據(jù)?！睏钚l(wèi)東坦言。

他介紹，目前江蘇省工商系統(tǒng)的黑名單制度中的具體條款，除了個別來源于公司法、商標法、行政許可法等法律之外，最主要的依據(jù)就是江蘇省政府去年頒布的《江蘇省社會法人失信懲戒辦法(試行)》和《江蘇省自然人失信懲戒辦法(試行)》，這兩個辦法層級較低，均屬于規(guī)范性文件。

楊衛(wèi)東坦承，即便如此，在工商局的黑名單制度中，仍有他們創(chuàng)設的于法無據(jù)的黑名單類型，比如“預付款消費逃逸黑名單”，規(guī)定企業(yè)和個體工商戶采取預付卡消費經(jīng)營方式，未通知有關持卡人處理善后事宜，未進行清算而關閉逃逸的，列入黑名單?，F(xiàn)實中比較為人們所常見的就是，消費者購買美容或者健身之類的年卡，某天經(jīng)營者突然人間蒸發(fā)了。

對于這類經(jīng)營者，除向社會公開之外，其在異地再設立子公司或分支機構會遭遇困難，且投資人如果再投資，工商系統(tǒng)會對其啟動實質性審查程序。

“我們考慮將這類情況列入黑名單，確實是因為在實踐中社會反響比較大，卻又無法有效制約。”楊衛(wèi)東說。

楊衛(wèi)東表示，這種創(chuàng)設其實于法無據(jù)，一旦有一天被納入黑名單的經(jīng)營者將工商局告到法院，工商局極有可能遭遇敗訴。經(jīng)營者會說，你工商局憑什么這樣做？這條規(guī)定當時在工商系統(tǒng)內(nèi)征求意見時就引發(fā)了極大爭議?！拔覀兊某霭l(fā)點是給失信行為增加成本，但政府部門職權法定，法律沒有授權你做的你就不能做。但是我認為如果不探索，制度就永遠無法完善?！?/p>

黑名單制度要發(fā)揮對失信者“一處違法，處處受限”的作用，不僅應體現(xiàn)在失信者在工商部門辦事受限，還要求省內(nèi)幾十個廳局部門聯(lián)動制約，以及名單公開后的社會制約。

楊衛(wèi)東說，目前部門聯(lián)動的相關法律也很欠缺，現(xiàn)在多數(shù)是通過部門聯(lián)合發(fā)文的形式來實現(xiàn)?！皣宜坪跤袀€誤區(qū)，認為黑名單只要一公示，就形成約束，其實社會制約與部門聯(lián)動制約還是不同，政府部門做什么都必須有授權，我們也建議今后制定法律法規(guī)予以明確。”

盛行的黑名單制度

至少11部委已設黑名單

工商局系統(tǒng)的黑名單管理制度，不過是現(xiàn)行各部委、各地方林林總總的黑名單制度的其中一種。

吳晶妹向法治周末記者介紹說，社會信用體系建設包括政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信，企業(yè)黑名單制度屬于商務誠信范疇，反映與約束的是企業(yè)之間以及企業(yè)與消費者之間的商務誠信關系。

“黑名單制度是社會信用體系的一部分，它的建立與運行說明我國失信懲戒機制已開始發(fā)揮作用?！眳蔷谜f。

法治周末記者試圖查閱現(xiàn)存的各類黑名單制度，發(fā)現(xiàn)確實如此。目前至少有十幾個部委設立有黑名單制度，其中最廣為人知的就是中國人民銀行的信用黑名單制度和法院系統(tǒng)的老賴黑名單制度，前者并不對社會公開，后者可在最高人民法院的官網(wǎng)上查詢。

通過并不輕松的搜索后，記者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在還有環(huán)保部門的環(huán)評黑名單、安監(jiān)部門針對重特大事故的企業(yè)黑名單、商務部門針對侵犯知識產(chǎn)權的企業(yè)黑名單、食品藥品監(jiān)督部門針對食品藥品安全的黑名單、住建部等十部委針對房企囤地違規(guī)信貸違規(guī)銷售等行為的黑名單(房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)誠信信息共享系統(tǒng))、最高人民檢察院針對行賄犯罪的黑名單(行賄犯罪檔案庫)、證監(jiān)會針對證券業(yè)內(nèi)違法違規(guī)案件的黑名單(中國證監(jiān)會誠信檔案數(shù)據(jù)庫)、教育部門針對招生和辦學秩序有不良記錄的學校黑名單，以及工信部意在整治泄露個人隱私、垃圾廣告等安全隱患擬推的《移動互聯(lián)網(wǎng)黑白名單規(guī)范》等各類黑名單管理制度。

一旦被納入這些部門的黑名單之中，失信者既要受到這些部門的懲戒，同時若有聯(lián)動機制，還可能受到各種部門的牽制。

吳晶妹認為，這些部委在各自的職權范圍內(nèi)出臺管理信用活動的相關規(guī)定，對規(guī)范信用活動與改善信用環(huán)境起到了很大作用。

“這些規(guī)定都是相通的，都是針對失信現(xiàn)象，從不同角度激勵守信、懲戒失信，引導行為規(guī)范，其宗旨都是一樣的，就是建立信用規(guī)則。這些規(guī)定與逐漸形成的規(guī)則會成為將來信用立法的基礎?！眳蔷谜f。

法律之外的難題

黑名單制度效果如何保證

十幾年前就提出要把信用打造成一個產(chǎn)業(yè)的著名經(jīng)濟學家鐘朋榮在接受法治周末記者采訪時說，他感覺這些年來中國的信用環(huán)境并沒有太大變化，但“要使不講信用的人成本無限大”仍是應該追求的方向。

基于當前多個部門和地方都有黑名單制度，在鐘朋榮看來，建立企業(yè)黑名單制度雖然對某些企業(yè)有制約，但從長遠來看對企業(yè)是好事。而如今的難題在于誰來建立企業(yè)黑名單，他坦言自己并沒有想好對策。

鐘朋榮認為，如果讓私人或者企業(yè)來建黑名單，困難在于企業(yè)缺乏足夠的信息量；如果由政府來建黑名單，一則因為要花費太大精力政府可能沒動力，二則很可能因腐敗問題而導致黑名單的真實可信性受質疑。

“政府來搞，自我約束機制是個問題，企業(yè)完全可以通過幾萬元賄賂來修改記錄。如果交給市場來做，且有市場競爭，黑名單一旦有假，花費幾億元甚至十幾億元才出臺的一份黑名單就完蛋了，一點價值也沒有，這是外部約束機制。但這是一個有公信力才能存在的市場?！辩娕髽s說。

除了誰來制定企業(yè)黑名單這一問題待解，黑名單制度的效果也值得思考。

吳晶妹認為，黑名單制度的效果取決于兩個因素，一是信用信息的征集與應用程度，另一個則是懲戒程度與警示效果。但目前我國的信用信息普及和應用程度較低，很多部門或者行業(yè)組織發(fā)布的黑名單存在爭議，而且發(fā)布并不及時、不廣泛，公眾很難甚至無從知曉。

據(jù)江蘇省工商局個企處處長高翔介紹，許多進入黑名單的企業(yè)若非剛好要在受限期內(nèi)到工商局辦事，還根本不知道自己已進入了黑名單。“主要還是法律意識太淡薄?！?/p>

據(jù)了解，有些企業(yè)是到工商局開具《信用記錄證明》時才發(fā)現(xiàn)自己進了黑名單的，這樣的證明會影響其投標競標的結果?！拔覀児ど叹植粚ζ髽I(yè)下結論，只是描述事實，招標人自己作決定。以前企業(yè)不怕罰，現(xiàn)在開始怕信用記錄不良了。”楊衛(wèi)東副局長說。

吳晶妹認為，現(xiàn)在企業(yè)和公眾之所以沒對黑名單制度的威懾力有太多感覺，主要是因為包括黑名單在內(nèi)的信用記錄應用不夠普遍，還沒有真正約束到人們的生活。

在吳晶妹看來，未來信用記錄的應用空間應該大大拓展，例如消費領域，把商家開展預付消費的資格和額度與商家自身的信用記錄結合；在投資領域，將信用記錄作為公共投資、各類招投標、政策扶持、基金資助的必備參考；在商務活動領域，企業(yè)引入客戶信用風險控制管理機制；在人力資源管理方面，信用記錄成為招聘、選拔人才的必要參考依據(jù)。

“黑名單如果能在這樣廣泛的領域應用，威懾力就很容易顯現(xiàn)出來了。”吳晶妹說，現(xiàn)在的狀況是，信用規(guī)則到底是什么、邊界在哪里，政府管理部門尚未明確，企業(yè)和社會公眾也不知道應該怎么做與做到什么程度。征信的范疇、可公示的內(nèi)容、信用的底線、社會平均線、守信的標準與失信的界限等都正在博弈與逐漸形成中。

“社會信用體系建設應該全國一盤棋?！眳蔷米詈蟊硎?。