政府得到社會授權(quán)來處理公共資源配置。這樣一個職責(zé)的主體，如果不把相關(guān)的信息公之于眾的話，便無從建立起現(xiàn)代國家治理體系

——全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康

法治周末見習(xí)記者蒲曉磊

看緊納稅人的“錢袋子”，是全國人大最主要的功能之一。因此，每年3月的全國人大會議，最重要的議題之一就是審議政府提交的新一年度預(yù)算草案，對政府的預(yù)算草案中下一年度想收的錢和想花的錢是否合理進(jìn)行審核、修改和監(jiān)督。

預(yù)算的制定、分配以及制定的過程，也是政府經(jīng)濟權(quán)力分配的過程，這與公眾生活與民眾權(quán)利直接相關(guān)。但對于絕大多數(shù)的人來說，預(yù)決算問題依然很神秘。

“因為政府有很多錢，它放在很多個口袋里，你要讓它亮出一個口袋，還是兩個口袋，還是所有口袋都亮出來？”全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院院長蔣洪說。

還不等他自問自答，旁邊的全國人大代表、影視劇作家趙冬苓就插了一句：“預(yù)算法公開的終極目的，就是要實現(xiàn)預(yù)算的全過程公開，每個環(huán)節(jié)都要公開?！?/p>

“政府得到社會授權(quán)來處理公共資源配置。這樣一個職責(zé)的主體，如果不把相關(guān)的信息公之于眾的話，便無從建立起現(xiàn)代國家治理的體系?！比珖f(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康坦言道。

這是10日晚在中國法學(xué)會舉辦的兩會代表委員座談會上的場景。

讓代表感到為難的審查

兩會期間對預(yù)算進(jìn)行審查時，趙冬苓差點沒睡成覺。

3月5日，李克強總理作完政府工作報告當(dāng)天，預(yù)算報告就發(fā)了下來。第二天晚上，工作人員把預(yù)決算表送到了趙冬苓的房間門口。

“臨睡覺的時候打開看，是厚厚的三本預(yù)決算的表，第二天就要討論。我覺得我作為一個普通代表，不可能在這么短的時間內(nèi)讀那么長的一個表?！壁w冬苓無奈地說。

除了時間上的緊張，趙冬苓坦言，預(yù)決算的審查是專業(yè)性很強的事情，普通的代表并不具備相關(guān)的專業(yè)知識，理解起來難度很大。

“我們?nèi)舜蟠淼臉?gòu)成大家清楚，像我這樣的即使給我足夠的時間我也看不懂，我就在想預(yù)決算是一個非常嚴(yán)肅的問題，在這樣一種審查體制下，我覺得這是一個很大的問題，其實人大并不能真正地去審查這個?！壁w冬苓說。

“我去年第一次參加人大會，我有一個非常強烈的感受，就是人大的這種審查預(yù)決算(的方式)，我覺得很難起到審查的作用。”趙冬苓說?！叭舜笤鯓硬拍苷嬲鸬綄彶轭A(yù)決算這樣一個作用？”去年開完兩會之后，趙冬苓一直在琢磨這件事情。

去年兩會上，趙冬苓提出關(guān)于稅收法定的議案，也因此認(rèn)識了很多財稅方面的專家，慢慢地建立起了聯(lián)系。在一年時間里，趙冬苓與專家多次討論，最終形成了這次關(guān)于預(yù)算公開的議案?！拔疫@一年中積極學(xué)習(xí)一些財稅方面的知識，到目前為止我完全是一個外行。我不懂不要緊，我覺得我是代表，我是一個渠道，我能夠把專家們的意見帶上來。讓中國最頂尖級的預(yù)算學(xué)者，形成一個集體智慧的結(jié)晶?！壁w冬苓說。

3月6日晚上6時33分，趙冬苓在微博上專門發(fā)布了這條消息：至3月6日晚6點，《推進(jìn)落實稅收法定原則》和《加強預(yù)決算公開建設(shè)陽光財政》兩個議案已經(jīng)完成聯(lián)署，議案達(dá)成。

很多資產(chǎn)資金未納入預(yù)算管理

趙冬苓的微博發(fā)布3分鐘后，蔣洪就轉(zhuǎn)發(fā)并評論她的微博：堅決支持人大代表趙冬苓的議案。

“我覺得這件事兒對我們社會來說是一個檢驗，檢驗我們社會公民的公民性，看他是否意識到自己是一個公民，他有這個權(quán)利，同時也在檢驗我們政府，看政府究竟有多大決心在這方面做改進(jìn)。”蔣洪認(rèn)為，推動預(yù)決算的公開，“是一件很了不起的事情。”

但他也直言不諱地指出，政府在預(yù)算覆蓋面上仍然有不少問題，透明度上還很不夠。

蔣洪喜歡將政府在預(yù)決算中公開的賬目稱為“錢袋子”。

在蔣洪看來，政府原先有一個口袋叫做公共預(yù)算，但除此之外，實際上還有好幾個口袋，但是以前總是拿一個口袋出來給大家看，給人大審，透明度并不高。

但隨著這幾年的發(fā)展，這種情況已經(jīng)得到改善?！艾F(xiàn)在擴展到四個口袋了，隨著政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的陸續(xù)加入，四本賬都拿出來了，這四個預(yù)算納入我們的預(yù)算體系，相比以前，的確是完善了。但是你說有沒有問題？覆蓋面上依然有問題。”蔣洪說。

蔣洪認(rèn)為，在這已經(jīng)公開的四本賬之外，預(yù)算管理仍有很多資產(chǎn)資金未納入。在他看來，至少有三大塊資產(chǎn)沒有納入進(jìn)預(yù)算管理體系。

第一，財政專戶存儲沒有包含在這四本賬上。這部分相當(dāng)于原來行政事業(yè)單位自收自支的基金，以前也稱預(yù)算外資金，現(xiàn)在稱為專戶存儲。這就意味著還有相當(dāng)大的收入和支出不在報告體系中，這一部分“公家的錢”不納進(jìn)來，預(yù)算就不算完整。

第二塊沒拿出來的是國有資本利潤。作為公眾與政府的收入，沒有拿到大口袋公開而是放到了小口袋里。實際上，國有資本經(jīng)營預(yù)算僅僅是國有企業(yè)盈利了以后上繳給國資委的部分，這個利潤只是國有企業(yè)利潤的一小部分，只占國有企業(yè)利潤不到10%。換言之，90%以上的利潤實際上是在賬外，不在已經(jīng)公開的四本賬中?！鞍蠢碚f，所有的收入，不管你是上繳哪一個單位、哪一個口袋里，都應(yīng)該在賬里反映出來?，F(xiàn)在我們所說的國有資本經(jīng)營預(yù)算，實際上只反映了一部分的利潤，而且是很小部分的利潤?！笔Y洪指出。

第三塊，就是各種各樣的公共資產(chǎn)，不在這四本賬單里面?！拔遗e個例子，如果我這個預(yù)算，我說我花了10個億。有時候這10個億實際只是從這個賬轉(zhuǎn)到另一個賬上，而并沒有花掉，但這就不顯示在四本賬里了。我們有很多這方面的基金，比如預(yù)算調(diào)節(jié)基金就不在四本賬上，又比如社會保障基金也不在四本賬上，另外還有國有企業(yè)的資本金?！笔Y洪以舉例的方式闡述了自己的觀點。

“因此，覆蓋必須全，不能只拿出一部分來給我們看?！笔Y洪說。

預(yù)算公開：不僅是技術(shù)更是良心

近日，在談到預(yù)算透明的話題時，財政部副部長張少春表示，財政預(yù)算公開的難度主要是技術(shù)層面上，需要一定的時間。

張少春認(rèn)為，難度的主要方面來自于工作量和技術(shù)，按照目前的預(yù)算科目和預(yù)算報表，公眾需要公布的這部分不能自動地集合起來?！跋乱徊侥阋鸩焦_，就要從你的預(yù)算的基本的一些技術(shù)的制度你就要設(shè)計好，你得設(shè)計好，讓大家看得懂，能找得出來?！睆埳俅赫f。

但在蔣洪看來，預(yù)算公開固然有技術(shù)問題，但卻不是主要的問題。蔣洪告訴記者，財政部就預(yù)算編制和決算，有兩套完整的報表體系。分別是政府預(yù)算與部門預(yù)算。部門預(yù)算中的經(jīng)濟分類，是報表中一個非常詳細(xì)的組成部分。“換句話說，只要這個報表拿出來，至少在部門預(yù)算層面，經(jīng)濟分類信息是完全現(xiàn)成的。即便政府預(yù)算的層面還沒有做好準(zhǔn)備，但是至少可以把部門層面和經(jīng)濟層面的信息展示。”蔣洪說。

天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光更是直言不諱地指出，財政預(yù)算不僅僅是技術(shù)問題，更是良心問題。

“預(yù)算公開，得分各種不同的預(yù)算公開，比如說對人民代表和全國政協(xié)委員的預(yù)算公開，還有對社會的預(yù)算公開的。大眾需要了解的信息，這個需要用心去做，如果要是使我們的3月份，每年兩會對預(yù)算的審議和評價具有實際意義的話，那么這個之前財政部就應(yīng)該把這個預(yù)算相關(guān)，從技術(shù)上來說應(yīng)該是能夠做到的。”李煒光說。

李煒光認(rèn)為，預(yù)算對社會大眾公開不一定非常專業(yè)化，但需要非常具體?！氨热缡切迾蛄诉€是鋪路了，你要說的非常具體，而且用生動的形式表達(dá)出來，同樣的預(yù)算公開它在技術(shù)上要求可能不一樣。這既是一個技術(shù)問題，同時也是一個良心問題。確實認(rèn)真去做，好多事情不是非常難。”