審議預(yù)算還有改進(jìn)空間

傅蔚岡

3月12日是全國人大審議關(guān)于2014年預(yù)算報(bào)告決議草案的時(shí)間。在兩會所有的報(bào)告中，預(yù)算報(bào)告可能是內(nèi)容最為復(fù)雜的。以去年兩會為例，2013年全國財(cái)政安排收入126630億元，安排支出138246億元，細(xì)化科目有二十幾類、100多款，盡管預(yù)算報(bào)告已經(jīng)極盡簡化，但還是多達(dá)70多頁。

由于預(yù)算非常專業(yè)，而人大代表并不是職業(yè)化的，只有少數(shù)代表具有專業(yè)能力。于是每年的預(yù)算審議報(bào)告，總會有代表抱怨“看不懂”。今年為了解決預(yù)算過于專業(yè)問題，會議還特別提供了一份近200頁的讀本：里面有不時(shí)出現(xiàn)的“博士爺爺”向代表們解釋專業(yè)預(yù)算術(shù)語，并用豐富多彩的圖標(biāo)替代枯燥的文字。

盡管今年預(yù)算報(bào)告的形式有了很大改變，增加了可讀性，但還是有個(gè)問題不容回避：更為重要的是，這8天時(shí)間除了審議預(yù)算報(bào)告之外，同時(shí)還有一府兩院的政府工作報(bào)告需要審議。筆者的問題是，代表們有沒有足夠的時(shí)間來審議多達(dá)153037億元的支出？能否提出專業(yè)性意見？

不妨以美國聯(lián)邦預(yù)算為例。和中國預(yù)算年度和自然年度不同的是，美國的預(yù)算年度是從10月份開始，根據(jù)法律規(guī)定，總統(tǒng)提交的預(yù)算草案應(yīng)在每年1月的第一個(gè)星期一至2月的第一個(gè)星期一之間，提交給國會審議。國會有權(quán)批準(zhǔn)、修改或否決總統(tǒng)提交的預(yù)算草案。審議過程一般是先由國會預(yù)算辦公室依據(jù)自己對有關(guān)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素作出的假設(shè)，對總統(tǒng)提交的預(yù)算草案進(jìn)行分析、修改，提出修正后的預(yù)算方案，交兩院撥款委員會審查。撥款委員會審查時(shí)，先由各小組委員會聽取各預(yù)算單位的解釋說明。撥款委員會審議后，提出建議，再由眾議院、參議院大會進(jìn)行最后的辯論，分別經(jīng)參眾兩院表決，再由兩院舉行聯(lián)席會議，通過后形成撥款法案，并向兩院預(yù)算委員會提出預(yù)算法案及綜合分析報(bào)告，由預(yù)算委員會復(fù)審。參眾兩院預(yù)算委員會及撥款委員會可以舉行聽證會，傳喚總統(tǒng)、預(yù)算辦公室（OMB）負(fù)責(zé)人、財(cái)政部部長及經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席等相關(guān)官員，到國會出席聽證會，對預(yù)算作詳細(xì)說明，解釋預(yù)算編列原則、編制基礎(chǔ)。從3月到9月，國會依次通過初步的預(yù)算建議和有約束力的預(yù)算決議。最后由國會將審議通過的預(yù)算法案交總統(tǒng)決定是否簽署。

如果總統(tǒng)認(rèn)可國會提出的預(yù)算決議，那么預(yù)算案會以法律的形式通過，但這并不意味著國會對于預(yù)算監(jiān)督的終結(jié)。行政部門在執(zhí)行預(yù)算過程中，某些特殊情況下可以推遲或取消某些項(xiàng)目的支出，但必須向國會報(bào)告。國會預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)控制預(yù)算執(zhí)行，檢查各部門開支是超支還是節(jié)余。國會會計(jì)總署負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算是否按照國會通過的法案執(zhí)行。

在預(yù)算年度結(jié)束后，財(cái)政部會和OMB共同編制反映預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)審核，國會批準(zhǔn)后即成為正式?jīng)Q算。國會審計(jì)署負(fù)責(zé)審查聯(lián)邦預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果與國會通過的法案是否相符，并對各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。

從事先編制預(yù)算到預(yù)算執(zhí)行再到最后的預(yù)算審計(jì)，整個(gè)預(yù)算大約需要33個(gè)月。如果拋開事先的編制和預(yù)算審計(jì)，那么只是審議預(yù)算案，也需要將近8個(gè)月左右的時(shí)間。相比較之下，今年兩會只有8天的時(shí)間——而審議預(yù)算只是其中的一小部分內(nèi)容，我們的時(shí)間實(shí)在是太過于倉促。

事實(shí)上，預(yù)算審議的缺陷除了時(shí)間太過于緊湊外，還有另外的問題，那就是預(yù)算草案的公開性。以美國為例，總統(tǒng)向國會遞交預(yù)算草案后，那么該草案就是公開的，可以供全民討論，相關(guān)利益團(tuán)體就會向其議員提出意見，而議員也會在聽取其所在選區(qū)選民意見后再對預(yù)算案的內(nèi)容提出修改。

但是在中國目前的預(yù)算體制下，普通公眾根本無法見到預(yù)算草案的內(nèi)容，換句話說，也就沒有機(jī)會向人大代表提出相關(guān)意見和建議。而絕大多數(shù)的人大代表也只有在兩會期間才可以見到預(yù)算案的內(nèi)容，一旦會議結(jié)束，所有的草案都會被收回，甚至不少地區(qū)供人大代表審議的預(yù)算案要被標(biāo)為“國家機(jī)密”而不得外泄。

2013年1月22日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上指出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。在筆者看來，加強(qiáng)對政府預(yù)算的監(jiān)督，則是落實(shí)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的最好途徑。

《憲法》第六十二條規(guī)定“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”是屬于全國人民代表大會的權(quán)力，第九十九條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”。憲法的這些規(guī)定，為全國人大和地方各級人大的預(yù)算權(quán)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

不過從現(xiàn)實(shí)來看，各級人大對政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督實(shí)在有限，基本上是流于形式而沒有發(fā)揮效力。一個(gè)最直接的證據(jù)是，自1982年憲法以來，人民代表大會并沒有否決過一次預(yù)算案。這是不是意味著每次的預(yù)算都沒有問題？顯然不是。

為什么人大沒法對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，除了以上提到的預(yù)算周期和公開性問題以外，同時(shí)還存在著人大代表的專業(yè)能力問題。為提高預(yù)算審批水平，全國人大常委會仿效美國國會預(yù)算辦公室，于1998年設(shè)立了預(yù)算工作委員會。隨后全國各級地方人大也隨之成立了預(yù)算工委。但是與預(yù)算審查工作的實(shí)際需要相比，無論人員編制還是工作能力，各級人大常委會預(yù)算工委都還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一個(gè)可供比較的數(shù)據(jù)是，全國人大常委會預(yù)算工委只有20人編制，而美國國會預(yù)算辦公室（簡稱“CBO”）則有240人的編制，而且絕大多數(shù)成員是經(jīng)濟(jì)學(xué)家和專業(yè)的公共政策分析者。綜上所述，人民代表大會只有在專業(yè)能力、審議時(shí)間和公開透明上作出努力，才有可能把預(yù)算落到實(shí)處，減少行政部門的權(quán)力濫用。至少從目前來看，這些方面我們都有足夠的改進(jìn)空間。

（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長）