在2014年中央一號文件中，農(nóng)村土地制度改革成為新一年全面深化農(nóng)村改革的新亮點，其中關于“落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”的描述，是土地制度改革理論上的一大突破，正式提到了農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權法治建設層面，政策更趨明確。

與十一屆三中全會提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制相比較，本輪改革是一次全方位創(chuàng)新，從業(yè)界到學界，大多受訪對象都贊同，本輪土地改革將再一次釋放促進農(nóng)村發(fā)展的紅利，但現(xiàn)階段存在的問題也不容忽視。

十八屆三中全會提出了一系列“深水區(qū)”的深化改革措施，其中有許多重大問題都涉及農(nóng)村“三塊地”——宅基地、承包地、集體建設用地——下一步怎么走。

農(nóng)村土地制度改革，一頭連著農(nóng)民核心利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設，現(xiàn)在，宅基地改革尚未起步，承包地、集體經(jīng)營性建設用地的改革試點相繼涌現(xiàn)，在這滾滾時代大潮之中，對土地制度改革及與之密切相關的城鎮(zhèn)化改革進行梳理變得很有必要。

為此，《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）對著名經(jīng)濟學家、首批“國家級有突出貢獻的專家”華生教授進行了專訪。

同權同價或加大區(qū)域差距

NBD：現(xiàn)在有三塊土地在改革，一塊是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，一塊是耕地，一塊是宅基地。改革動靜很大，請您分別聊聊您的看法。

華生：關于集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同權同價這一內容，十八屆三中全會已經(jīng)說得很明確了。這一塊將是影響非常大的，但是有一個問題，那就是各地苦樂不均。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同權同價的好處很大，但不是大家都有，主要沾光的就是長三角、珠三角。像珠三角很多縣市，農(nóng)田的一半都已改為經(jīng)營性建設用地，這個政策實施后當?shù)剞r(nóng)村集體組織的好處就很大，而像河南、河北等地，耕地多，經(jīng)營性用地少。那么存在一個問題，就是會加劇各個地區(qū)的不公平。

第二個問題，入市是入什么市？

現(xiàn)在的說法很模糊，是入房地產(chǎn)的市，還是入工業(yè)建設用地的市？現(xiàn)在很多人理解為可以像房地產(chǎn)土地一樣去使用、交易，但是這個集體經(jīng)營性建設用地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，是工業(yè)用地的性質，而城市的工業(yè)用地是不可以用作房地產(chǎn)開發(fā)的，如果集體經(jīng)營性建設用地可以入市開發(fā)房地產(chǎn)，那么又會造成城市和鄉(xiāng)村之間的不公平。因為如果農(nóng)村的地可以做房地產(chǎn)，城市的工業(yè)用地不可以做，那就不是同權了，農(nóng)村的地權利更大。這要看后續(xù)政策細則怎么規(guī)定。

NBD：新土改使農(nóng)民可以抵押、擔保承包經(jīng)營權，給了土地資本化的可能，但從現(xiàn)行試點實踐看，只有大規(guī)模集中流轉才存在資本化的可能，這么看來是不是會導致工商資本與農(nóng)民爭地？

華生：加快土地流轉是多年來的政策，我思考的問題在于，耕地流轉給誰？

現(xiàn)在耕地的主要流轉對象是大戶、工商企業(yè)、信托，而且是大規(guī)模流轉給有實力的對象，但這個流轉與世界上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)普遍以“家庭經(jīng)營為基礎”相矛盾。另外從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化角度來說，相當一部分農(nóng)民離開農(nóng)村進入城市，這些土地按照道理應該向留在村子里的農(nóng)民流轉——手中的土地多了，擴大生產(chǎn)規(guī)模，后者的生活水平才能提高，城鄉(xiāng)差距才能減小，如果都是大企業(yè)等工商資本進入流轉，留下的農(nóng)民難以競爭，土地就難以到達這些農(nóng)民手上，那怎么縮小城鄉(xiāng)差距？

農(nóng)田流轉的對象必須要限制。如果政策不傾斜，農(nóng)民就相對弱勢了。

NBD：《每日經(jīng)濟新聞》1月14日報道過工商資本搶先進入農(nóng)村囤地，加價轉租賺取差價的事情。

華生：大量社會資本進入的話，必然會有投機資本在里面折騰，結果是使流轉地價進一步上升，最終結果就是不種糧食。如果是堅持家庭經(jīng)營為主、發(fā)展適度規(guī)模的專業(yè)農(nóng)戶和家庭農(nóng)場的話，這種現(xiàn)象就不會發(fā)生。

NBD：所以事情就發(fā)展到耕地流轉給工商資本之后“非糧化”的問題了？

華生：工商資本進入農(nóng)村可以大規(guī)模流轉耕地，在很多地方形成政績，我覺得這是很大的問題，工商資本進入農(nóng)村，一方面會排擠留在農(nóng)村的農(nóng)民，另一方面，這些工商資本進入農(nóng)村，會帶來嚴重的“非農(nóng)化”、“非糧化”問題，因為現(xiàn)行市場體系下，種糧食不合算，當前實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了這個問題。

農(nóng)民種地“非糧化”也會有，但工商資本大規(guī)?！胺羌Z化”的可能性要大得多，最主要的原因在于，雖然收益不高，但農(nóng)民種糧過程中，土地和勞力大部分都是自己的，其成本可以攤銷；工商資本經(jīng)營的話，則要考慮土地流轉費、雇工費等成本，如此一來，它必須要種植經(jīng)濟效益高的作物，那也就是“非糧化”了。

NBD：宅基地改革剛剛起步，您怎么看？

華生：從十八屆三中全會來看，說是要進行試點，目前試點還未開始，地點、方案都沒有公開出臺，因此政策還不是很清楚，但是有一點值得關注，十八屆三中全會涉及宅基地改革的原文是這樣的，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。你注意到?jīng)]有？一開始講的是宅基地，講到后面選擇試點，就變成住房抵押、擔保、轉讓了，所以也就是以宅基地開頭，以住房結尾，政策不清楚在于，到底是動宅基地呢，還是動住房呢？如果是宅基地不動，房子在地上，到底該怎么辦呢？如果不光住房，也要涉及到地的話，那么就要看試點和政策什么時候出臺。

城鎮(zhèn)化不能只要地不要人

NBD：改革三塊地，為的是城鎮(zhèn)化，似乎過去幾年的城鎮(zhèn)化一直受到學界詬?。?/p>

華生：我們講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實際上囊括方方面面，最終目的是收入差距要縮小，從面貌、風格、主要產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方式來看，城市和鄉(xiāng)村永遠不可能完全一體化。城鄉(xiāng)一體化要看做什么內容，過去乃至現(xiàn)在，很多人講城鄉(xiāng)一體化，就是把農(nóng)村的地拿到城市來用。

NBD：政府也正是考慮到了這一點，會通過增減掛鉤、占補平衡等方式來實現(xiàn)“平衡”。

華生：一體化如果不解決農(nóng)民進城怎么安居、留村農(nóng)民怎么富裕的問題，只解決怎么把農(nóng)村的地搞到城里來搞開發(fā)，那就跟改革方向不一致了。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，增減掛鉤的問題是只把地掛來城市，人沒掛來，既然核心是人的城鎮(zhèn)化，那應該考慮人的掛鉤。

NBD：所以這就又涉及到農(nóng)民工的問題，一方面把土地收進城里，一方面又有大量游離出土地的勞動力，比如珠三角地區(qū)。

華生：對，不解決游離出土地的人的問題，像現(xiàn)在珠三角某種意義上發(fā)展就受到了限制，可以說受到“懲罰”了，本來如果農(nóng)民工市民化的話，不存在走的問題，他安家落戶了，他會跟你共患難，現(xiàn)在是游離狀態(tài)，既不能安居，也不能帶家人來，那就用腳投票，收益好就留，收益稍微差些就走人。如果不解決這個問題，以后日子可能會越來越難過。

NBD：現(xiàn)在國內有沒有“人的城鎮(zhèn)化”做得比較好的地方？

華生：去年底的中央農(nóng)村工作會議提出了新的思路，到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，這些都是過去沒有的新政策，但還沒開始做。

NBD：大力城鎮(zhèn)化，必然會給城市的產(chǎn)業(yè)形態(tài)帶來改變。

華生：這是必然的，因為我們的城鎮(zhèn)化還在中期，大量人口還沒進城，那么房地產(chǎn)、建筑業(yè)、服務業(yè)就是有機遇的，但是要注意的是，這個房地產(chǎn)不是指現(xiàn)在的房地產(chǎn)，因為現(xiàn)在的房地產(chǎn)，農(nóng)民工住不起，因此會是基本的住宅，另外相應會帶來基礎的服務業(yè)的發(fā)展，不是高檔消費品產(chǎn)業(yè)，而是會向底層發(fā)展，雖然底層，但將會是十分巨量的。

NBD：那么是否可以反推出來，房地產(chǎn)不會遭遇崩盤？前不久一位地產(chǎn)大佬告訴央視記者，國家對城鎮(zhèn)化的重視不會使房地產(chǎn)崩盤。

華生：或許可以這樣說，房地產(chǎn)面臨轉型，要從給城里人蓋房子轉向給進城農(nóng)民蓋房子。

地方政府征地將受限

NBD：現(xiàn)在關于征地制度改革的輿論和觀點很多，我們在農(nóng)業(yè)部和國土資源部得到的消息是要將土地未來的收益考慮進給農(nóng)民的補償之中，您怎么看？

華生：現(xiàn)在這塊也不是很清楚，因為這些年我們的主導模式就是征地拍地，應該說一直到現(xiàn)在，中央政府對地方這種用不斷征地拍地來滾動發(fā)展城市的模式，一直沒有作出正面回應，中央政府所有的講話、文件、決定都未提及這個問題。這是挺奇怪的。我們知道，這兩個月地又賣了很多錢，這是主導模式，如果對這個不作回答，那改革改什么呢？

可以說現(xiàn)在是采取了回避的態(tài)度。我們從外面觀察推測，政府對土地財政的模式?jīng)]有明確說法，看起來好像沒說要改掉，實際上也在繼續(xù)，但是增加了兩個新東西：一個是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以入市，等于從征地范圍里砍掉一個可選項，縮小了地方政府征地范圍，減少了地方拍地收入；另一個是要增加農(nóng)民補償，這就增大了征地成本。但是這樣做的麻煩可能還挺大，因為本來地方債務就很重了，如果收入減少成本提高，債務更重。

NBD：有什么好的辦法呢？

華生：我的建議是學習日韓，政府不可以拍地，政府要從利益鏈條里脫離出來，成為一個純公共服務性的機構。日韓政府可以征地，但政府是中立的角色，沒有利益關系，把征地成本加上基礎設施成本，算出基礎地價來，用基礎地價來提供土地，政府要蓋房子也要付錢競地，把政府作為執(zhí)法者的身份與作為利益主體的身份區(qū)分開來。

◎華生：

從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化角度來說，相當一部分農(nóng)民離開農(nóng)村進入城市，這些土地按照道理應該向留在村子里的農(nóng)民流轉———手中的土地多了，擴大生產(chǎn)規(guī)模，后者的生活水平才能提高，城鄉(xiāng)差距才能減小，如果都是大企業(yè)等工商資本進入流轉，留下的農(nóng)民難以競爭，土地就難以到達這些農(nóng)民手上，那怎么縮小城鄉(xiāng)差距？

記者微論

重構生產(chǎn)關系的一場變革

龐大的地方債務、以“土地財政”為支柱的地方經(jīng)濟發(fā)展模式、農(nóng)民的“新城鎮(zhèn)化生活”、留守農(nóng)村的農(nóng)民能否致富，以及在本屆政府工作報告中提及的“區(qū)域性金融風險”，若對這些“疑難雜癥”一一分析，不難發(fā)現(xiàn)其實總避不開一個基礎性問題：土地制度和土地制度改革。

與歷次土地制度改革不同，這一次改革更加重視土地之上的“人”的問題，要讓能進城的農(nóng)民有資本安居，留在農(nóng)村的農(nóng)民可以擴大生產(chǎn)資料、生活富裕。李克強總理在政府工作報告中提出，農(nóng)村改革要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，新型城鎮(zhèn)化要以人為核心。

主流輿論認為，伴隨新土改提出的農(nóng)村耕地所有權、承包權、經(jīng)營權分離是第二次理論突破，所有權屬集體所有，承包權在農(nóng)民，經(jīng)營權用于流轉，承擔抵押、擔保等。

權屬達成理論層面的清晰之后，人與地的關系才有了進一步改革的可能。

對農(nóng)民群體進行細分，使離開土地的農(nóng)民也因對土地實際占有權能的清晰，而具備了城市生活的資本，不再處于游離狀態(tài)。使選擇留在農(nóng)村的農(nóng)民，提升農(nóng)業(yè)職業(yè)素養(yǎng)，并且有了擴大生產(chǎn)資料、增加農(nóng)業(yè)投入并實現(xiàn)資料資本化的可能。

如上種種，我們可以看到一條清晰的脈絡：當下進行的“新土改”，是一場重構生產(chǎn)關系的變革。