土地改革最根本是保證農(nóng)民權(quán)益

沈念祖郭海飛楊曉菲王耀輝

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2014-03-17

沈念祖郭海飛楊曉菲王耀輝

新型城鎮(zhèn)化是今年“兩會(huì)”代表關(guān)注的熱點(diǎn)之一，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中如何保護(hù)農(nóng)民利益？農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革將會(huì)有哪些變化？經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者專訪了全國(guó)人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會(huì)委員、社科院農(nóng)發(fā)所原所長(zhǎng)張曉山。

土地流轉(zhuǎn)

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：目前一些地方在探索土地流轉(zhuǎn)，一畝地的價(jià)格在700-800元左右，但實(shí)際上如果自己耕種，收入已經(jīng)達(dá)到1200元，這個(gè)價(jià)差怎么彌補(bǔ)？

張曉山：我到一些試點(diǎn)去實(shí)地考察過。流轉(zhuǎn)，首先一個(gè)按照文件是依法、自愿、有償。第二，流轉(zhuǎn)的話，要分轉(zhuǎn)入的和轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶區(qū)別對(duì)待。轉(zhuǎn)入的有的本身是農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、合作社，那他們就是雙方互相談判的。但另外一種就是公司或工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，通常轉(zhuǎn)入面積比較大，而且涉及到一個(gè)村兩個(gè)村，面對(duì)的是幾百農(nóng)戶。因此必須把這整村農(nóng)戶的地都轉(zhuǎn)過去，否則的話中間空一塊就不行了，所以那時(shí)候地方政府會(huì)有運(yùn)動(dòng)式的行為，導(dǎo)致農(nóng)戶的地就“被流轉(zhuǎn)”了。

如果把這個(gè)地流轉(zhuǎn)過去，以后比如說搞大農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶可以到我這兒打工，這樣他可以得兩份收入，第一份收入是租金，第二份收入是打工的收入等等。具體情況具體分析。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如何評(píng)價(jià)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)展？

張曉山：評(píng)價(jià)土地流轉(zhuǎn)的好壞，一個(gè)是要考評(píng)通過這樣的土地流轉(zhuǎn)之后，它的勞動(dòng)生產(chǎn)力和土地生產(chǎn)力能否提高，它的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能否進(jìn)一步發(fā)展，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益是否能得到保障。

對(duì)于轉(zhuǎn)出農(nóng)民來(lái)說，如果沒有其他的收入機(jī)會(huì)，只是靠土地租金，那在很多情況下他的收入是下降的。因?yàn)楣饽屈c(diǎn)租金的話，他買不回來(lái)那些糧食。所以為什么說土地流轉(zhuǎn)之后，對(duì)一些不能出去打工的老弱婦孺只能靠租金過活的人來(lái)說，他實(shí)際的收入是下降的，生活水平下降。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：那怎么樣能彌補(bǔ)受損的農(nóng)戶？

張曉山：所以要承認(rèn)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。中國(guó)不但要發(fā)展大農(nóng)戶，同時(shí)中國(guó)還有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的小農(nóng)戶，所以中國(guó)未來(lái)幾十年的格局都是專業(yè)化、市場(chǎng)化、商品化大農(nóng)業(yè)和小規(guī)模農(nóng)戶并存。比如說即使中國(guó)峰值15億人，70%城市化率，還有四億多人在農(nóng)村，中國(guó)不可能像美國(guó)那樣都是大農(nóng)戶。所以中國(guó)大農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要兼顧到小農(nóng)戶，能夠帶動(dòng)他們，而不是把他們擠出去。讓他們也能夠分享到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來(lái)的收益，讓他們能夠更好進(jìn)入市場(chǎng)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如何避免土地流轉(zhuǎn)后，被拿去從事非糧食生產(chǎn)項(xiàng)目，比如花卉種植，或者是非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目比如開發(fā)地產(chǎn)？

張曉山：第一就是農(nóng)地農(nóng)用，不一定就是非得要種糧食。從政策、法律上來(lái)說就沒有說農(nóng)用地必須種糧食，但一定要農(nóng)地農(nóng)用。因?yàn)槟阕屍髽I(yè)進(jìn)來(lái)，適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)，有的時(shí)候它要從它的利益考慮，我種糧食不賺錢，我為什么種糧食呢？所以這樣的話，我種蔬菜、水果、花卉高附加值的。

過去就說鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)從事適合于企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)。這次一號(hào)文件又講了，工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，讓它們?cè)谵r(nóng)業(yè)中引進(jìn)現(xiàn)代的生產(chǎn)要素和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)模式。但還有另外一句話是要從嚴(yán)掌握工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入門檻和監(jiān)管，而且監(jiān)管應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的監(jiān)管。不搞農(nóng)業(yè)去搞房地產(chǎn)就必須要有監(jiān)管，這就是政府的職責(zé)。如果出現(xiàn)違規(guī)，就是政府有關(guān)部門的監(jiān)管失職了。當(dāng)然也有可能是地方政府睜一只眼閉一只眼。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：在新型城鎮(zhèn)化背景下，從土地流轉(zhuǎn)過程中解放出來(lái)的農(nóng)民如何消化？

張曉山：轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民關(guān)鍵是能不能獲得一個(gè)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，如果沒有非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，土地又轉(zhuǎn)了，收入就降低了，那就麻煩了。不過現(xiàn)在的就近城鎮(zhèn)化，包括中西部地區(qū)的梯度轉(zhuǎn)移，中部崛起，西部開發(fā)，能夠給勞動(dòng)力提供更多的契機(jī)，更多就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣、本市能夠有這些就業(yè)機(jī)會(huì)。此外應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，一方面是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的職業(yè)技能培訓(xùn)，另一方面叫培育新型職業(yè)農(nóng)民。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：金融資本下鄉(xiāng)對(duì)于原有農(nóng)業(yè)生態(tài)會(huì)有沖擊嗎？金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)有怎樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？

張曉山：金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)理論上講肯定是好事，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身也需要資本，而且農(nóng)業(yè)資本往往較少。原來(lái)的情況是說很多大的商業(yè)撤出，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身贏利比較低，交易成本高，現(xiàn)在要是信托、抵押、擔(dān)保進(jìn)入農(nóng)業(yè)，給農(nóng)業(yè)一些資金的依托，這肯定是好事。但另外各方面的體制要配套，剛才我講的保險(xiǎn)也好，擔(dān)保也好，這方面要做到，因?yàn)榻鹑诒旧硪灿幸欢ǖ娘L(fēng)險(xiǎn)。

金融資本下鄉(xiāng)，實(shí)際上的話我們現(xiàn)在講承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、擔(dān)保。當(dāng)然這個(gè)問題首先要修法，因?yàn)槟壳拔餀?quán)法、擔(dān)保法規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不能抵押的，所以這個(gè)要做的話確確實(shí)實(shí)需要試點(diǎn)。金融資本到農(nóng)村的話也有可能壞賬，貸款還不上，這不就是風(fēng)險(xiǎn)嗎？

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如果經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押的話，就阻止了資本進(jìn)入農(nóng)村，影響農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

張曉山：因?yàn)橘Y本進(jìn)入農(nóng)村的話，都是幾百畝、幾千畝，到時(shí)候他把經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的話，對(duì)他的流動(dòng)資金有好處。但是目前還在探索，保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)以及擔(dān)保各種情況。所以這里邊涉及各個(gè)利益相關(guān)者，對(duì)轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶而言，要是經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)故障租金給不了怎么辦，就需要有擔(dān)保機(jī)制。另外經(jīng)營(yíng)者假如出現(xiàn)天災(zāi)有沒有相應(yīng)的保險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：除了金融資本下鄉(xiāng)，還有其他途徑解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的錢的問題嗎？

張曉山：一方面，中央現(xiàn)有的政策怎么落實(shí)，讓農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城和轉(zhuǎn)移支付掛鉤。原來(lái)公共財(cái)政基層支付只管當(dāng)?shù)厝?，現(xiàn)在外來(lái)打工人員要用公共服務(wù)，公共財(cái)政陽(yáng)光要照到他們。

另一方面，涉及財(cái)政的整個(gè)大的盤子需要調(diào)整，中央和地方財(cái)力總的格局，很難打破。原來(lái)說分稅制，地方錢不夠中央就轉(zhuǎn)移支付。但現(xiàn)在，轉(zhuǎn)移支付制度從分稅制的補(bǔ)充機(jī)制變成了主導(dǎo)機(jī)制，地方錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要靠轉(zhuǎn)移支付。這些年，中央掌握的錢越來(lái)越多。從底下收上來(lái)再通過轉(zhuǎn)移支付花下去，這么個(gè)過程中中央其實(shí)掌握了資源的支配權(quán)。所以就出現(xiàn)了大量的“跑部錢進(jìn)”，地方過來(lái)要項(xiàng)目。當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)放的很多都是審批權(quán)，但財(cái)權(quán)不放的話，權(quán)利其實(shí)是不配套的。所以目前需要同時(shí)調(diào)動(dòng)中央和地方兩方面的積極性。

土地確權(quán)

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：重慶之前推出了地票制度，有沒有向全國(guó)推廣的可能？

張曉山：這要根據(jù)城鎮(zhèn)化的需求，而且中國(guó)絕對(duì)不是說復(fù)墾了多少農(nóng)地，就能有多少建設(shè)用地指標(biāo)，中國(guó)每年的城鎮(zhèn)化用地是有規(guī)劃的，所以不可能什么都來(lái)搞地票。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：也有觀點(diǎn)建議，通過土地確權(quán)增加農(nóng)民種糧積極性，對(duì)拋荒的土地征收相應(yīng)稅收，您怎么看？

張曉山：目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包關(guān)系長(zhǎng)期不變，這里面已經(jīng)有給農(nóng)民比較穩(wěn)定的政策預(yù)期。農(nóng)民種不種糧并非決定這塊地是否歸其所有，而主要是從收入，從比較利益來(lái)看。我們很多地方講生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)，它本身相應(yīng)的成本是更高的，能不能保證農(nóng)產(chǎn)品賣出個(gè)好價(jià)錢，使農(nóng)民有比石化農(nóng)業(yè)更高的收益，這才是問題。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：現(xiàn)在市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)充滿了想象空間，你怎么看其前景。

張曉山：十七屆三中全會(huì)決定中就有這么一句話，叫保障農(nóng)戶的宅基地的用益物權(quán)，但是用益物權(quán)怎么保障呢？保障用益物權(quán)它以后應(yīng)該就是說能夠流轉(zhuǎn)的，但是這一直就是一句話，沒有出臺(tái)具體的政策。所以到現(xiàn)在呢，十八屆三中全會(huì)決定里講的，宅基地就是探索，宅基地用益物權(quán)怎么保障，另外一個(gè)房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)怎么流動(dòng)，這些都需要慎重穩(wěn)妥的進(jìn)行試點(diǎn)。

宅基地的試點(diǎn)需要一個(gè)過程，因?yàn)閱栴}比較敏感，涉及小產(chǎn)權(quán)房的問題?，F(xiàn)在不是說慎重穩(wěn)妥的來(lái)進(jìn)行試點(diǎn)嘛。在試點(diǎn)之后會(huì)出現(xiàn)什么問題，出現(xiàn)這些問題的話如何來(lái)控制，最根本的是能夠保證作為所有者的農(nóng)民，切身的權(quán)益能夠保證，通過改革他能夠得到紅利，而不是讓少數(shù)權(quán)貴得到紅利。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如果宅基地可以試點(diǎn)是否表示小產(chǎn)權(quán)房可以合法化？

張曉山：小產(chǎn)權(quán)房是歷史遺留問題，必須分類處理，依法合規(guī)，農(nóng)地農(nóng)用。在農(nóng)地上建小產(chǎn)權(quán)房是踩了紅線的，有的小產(chǎn)權(quán)房如果是符合規(guī)劃，質(zhì)量安全有保證，按照相關(guān)規(guī)定補(bǔ)交稅費(fèi)，可以進(jìn)入合法軌道。所以全國(guó)要分門別類制定政策，小產(chǎn)權(quán)房的處理一個(gè)很重要的原則是要依法合規(guī)，符合用途管制。此外，不能夠鼓勵(lì)投機(jī)，不能夠只獲取改革紅利而不付出相應(yīng)的成本，否則老實(shí)人就吃虧。