“環(huán)保大部制時(shí)機(jī)成熟”

代表委員吐槽部門(mén)之間協(xié)調(diào)難

本報(bào)記者 馬維輝 北京報(bào)道

和去年一樣，今年兩會(huì)，環(huán)保仍是最熱門(mén)的話題之一。而在所有環(huán)保話題中，“大部制”又是被媒體提及最多的一個(gè)。無(wú)論是3月8日環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青答記者問(wèn)的發(fā)布會(huì)上，還是3月5日《華夏時(shí)報(bào)》等媒體對(duì)環(huán)保部副部長(zhǎng)周建的聯(lián)合采訪中，都有不止一家媒體就此問(wèn)題發(fā)問(wèn)。

在政協(xié)第二次全體會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)委員、農(nóng)工黨中央副主席蔡威進(jìn)行大會(huì)發(fā)言時(shí)也提到了環(huán)保“大部制”改革。他建議，優(yōu)先從環(huán)保領(lǐng)域啟動(dòng)大部門(mén)制改革，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的治理運(yùn)行機(jī)制。

但由于涉及到多個(gè)部門(mén)的利益，改革起來(lái)并非易事。

建言“大部制”

早在去年十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以后，坊間就有環(huán)保“大部制”改革的傳聞。今年春節(jié)過(guò)后，又有外媒報(bào)道稱，中國(guó)政府正考慮對(duì)各部委進(jìn)行全面重組，可能撤銷(xiāo)國(guó)土資源部，將其部分職能并入環(huán)保部。

而在3月7日的全國(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議第二次全體會(huì)議上，蔡威代表農(nóng)工黨中央在大會(huì)發(fā)言時(shí)直接提出，應(yīng)該優(yōu)先啟動(dòng)環(huán)保大部制改革，提高國(guó)家環(huán)保治理的效能。

政協(xié)大會(huì)發(fā)言號(hào)稱“最高講壇”，會(huì)上發(fā)言一般或轉(zhuǎn)成提案，交給相關(guān)部門(mén)辦理；或轉(zhuǎn)成政治協(xié)商紀(jì)要、政協(xié)主席會(huì)議建議案，供政府部門(mén)參考，經(jīng)常對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

對(duì)于蔡威的建議，地方環(huán)保部門(mén)非常贊同。全國(guó)政協(xié)委員、湖南省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)潘碧靈對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，習(xí)近平總書(shū)記曾在講話中提出，要強(qiáng)化改革責(zé)任擔(dān)當(dāng)，看準(zhǔn)了的事情，就要拿出政治勇氣來(lái)，堅(jiān)定不移地干。在潘碧靈看來(lái)，環(huán)?！按蟛恐啤备母锞蛯儆谝呀?jīng)看準(zhǔn)，可以先行先試的事情。

他表示，上一輪“大部制”改革，國(guó)家環(huán)?？偩稚癯蔀榄h(huán)境保護(hù)部時(shí)，就曾經(jīng)考慮過(guò)整合更多部門(mén)、職能的方案，但當(dāng)時(shí)認(rèn)為時(shí)機(jī)尚不成熟?，F(xiàn)在，他覺(jué)得時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

而三中全會(huì)決定顯示，要“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)起草組成員鄭新立曾向本報(bào)記者表示，環(huán)保部就是環(huán)境監(jiān)管的主要職能部門(mén)，應(yīng)該負(fù)起總責(zé)。

九龍治水

潘碧靈稱，環(huán)保領(lǐng)域涉及的部門(mén)非常多。以霧霾為例，建筑揚(yáng)塵是住建部門(mén)管，黃標(biāo)車(chē)淘汰是交警部門(mén)管，秸稈焚燒歸農(nóng)業(yè)部門(mén)管，汽車(chē)尾氣歸交通部門(mén)管，汽車(chē)生產(chǎn)歸工信部門(mén)管，油品質(zhì)量則屬于中石化、中石油，又歸國(guó)資委管。由此造成的后果就是環(huán)保部門(mén)的工作無(wú)法落地。

以農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染為例，潘碧靈表示，主要是由農(nóng)業(yè)部門(mén)治理，國(guó)家對(duì)于畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的補(bǔ)貼中明確規(guī)定，70%用于發(fā)展，30%用于治理。但實(shí)際上，這30%的治理資金都被挪用到其他地方去了。以湖南為例，直到前年才把這項(xiàng)資金拿出來(lái)用于治理污染，但資金仍然是由畜牧、水產(chǎn)部門(mén)掌管。

1月9日，2014年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議在京召開(kāi)，各地環(huán)保部門(mén)都反映了環(huán)保工作職能交叉嚴(yán)重，責(zé)任定位不清的問(wèn)題。福建省環(huán)境保護(hù)廳廳長(zhǎng)莊稼漢表示，福建很多基層的環(huán)保局長(zhǎng)提出辭職，主要原因就是環(huán)保工作責(zé)任定位不清。內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳廳長(zhǎng)安國(guó)通也疾呼，要明確環(huán)保部門(mén)在生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)該干什么，有什么樣的能力，有什么樣的條件。環(huán)保部門(mén)是職能交叉最多的部門(mén)，在涉及問(wèn)責(zé)的時(shí)候，往往很被動(dòng)。

如何解決？只有從更高層面入手。在3月9日的政協(xié)小組討論上，山東省政協(xié)副主席王新陸講了這樣一個(gè)例子：創(chuàng)建衛(wèi)生城市時(shí)，濟(jì)南有一條河，河邊是一個(gè)小樹(shù)林，小樹(shù)林旁邊是一條大路。一堆樹(shù)葉在大路上，環(huán)保部門(mén)將其掃到了樹(shù)林里，林業(yè)部門(mén)又將它掃到河里，河務(wù)部門(mén)又將它扔回了大路上。最后還是一個(gè)副市長(zhǎng)出馬說(shuō)，務(wù)必將其解決，才最終處理干凈。

王新陸表示，在中國(guó)，每個(gè)部委都管得很細(xì)，但最麻煩的是幾個(gè)部委協(xié)調(diào)干好一件事。

要解決這一問(wèn)題，在全國(guó)政協(xié)委員、廣東證監(jiān)局局長(zhǎng)侯外林看來(lái)，必須要下決心，“不要討論來(lái)討論去，一個(gè)部門(mén)有點(diǎn)不同意見(jiàn)馬上就說(shuō)以后再議，實(shí)際上改革的阻力就是各個(gè)部門(mén)。”

實(shí)施路徑

全國(guó)政協(xié)委員、環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜告訴本報(bào)記者，環(huán)?！按蟛恐啤备母镂磥?lái)肯定是必然趨勢(shì)，關(guān)鍵是下一步“大部制”怎樣去整合，這個(gè)問(wèn)題非常復(fù)雜。

而蔡威的建議是：由國(guó)土資源部門(mén)統(tǒng)一行使國(guó)家自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)和用途管制權(quán)力，環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一行使防污治污綜合行政執(zhí)法權(quán)力，工信、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等行業(yè)主管部門(mén)承擔(dān)自然資源和環(huán)境使用以及污染治理的執(zhí)行權(quán)。中央政府負(fù)責(zé)跨國(guó)界、跨區(qū)域、全流域生態(tài)環(huán)境治理，地方政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理，逐步推進(jìn)省以下環(huán)保部門(mén)垂直管理，權(quán)責(zé)一致，能效統(tǒng)一，以國(guó)家環(huán)保治理體系與能力建設(shè)現(xiàn)代化為契機(jī)，來(lái)提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理的實(shí)效。

蔡威表示，簡(jiǎn)單理解，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)扮演自然資源所有人的角色，環(huán)保部門(mén)行使監(jiān)管職能，其他工信、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門(mén)則享有使用的權(quán)利，并承擔(dān)治理的義務(wù)。

關(guān)于省以下垂直管理，蔡威表示，現(xiàn)在環(huán)保部門(mén)都是橫向管理的，區(qū)環(huán)保局歸區(qū)里管，縣環(huán)保局歸縣里管。垂直管理就是要求省級(jí)環(huán)保部門(mén)同時(shí)管理區(qū)級(jí)、縣級(jí)等環(huán)保部門(mén)，以排除干擾，加強(qiáng)執(zhí)法。

潘碧靈也表示，要想解決環(huán)保職能交叉的問(wèn)題，首先縱向要到底。原來(lái)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村級(jí)別根本沒(méi)有環(huán)保機(jī)構(gòu)，監(jiān)管完全處于空白狀態(tài)，而現(xiàn)在農(nóng)業(yè)污染已經(jīng)占全部污染的半壁江山了，所以必須加強(qiáng)基層，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。有的地方監(jiān)測(cè)站只有一間房子，儀器堆得亂七八糟，根本沒(méi)辦法開(kāi)展日常監(jiān)測(cè)。

其次，橫向要到邊。環(huán)保部門(mén)要對(duì)包括點(diǎn)源、面源、移動(dòng)源、固定源等所有污染源，陸地、海洋等所有地區(qū)統(tǒng)一監(jiān)管。

中咨律師事務(wù)所律師夏軍此前接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，政府權(quán)力加強(qiáng)的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：過(guò)去，環(huán)保、水利、海洋三個(gè)部門(mén)關(guān)于水資源污染的數(shù)據(jù)不一致，摻雜著部門(mén)利益，但還不至于差別太大，因?yàn)椴块T(mén)之間相互制約。今后，權(quán)力集中了，如何對(duì)其監(jiān)督和制約又成為新的問(wèn)題。

對(duì)此，蔡威也表示贊同。他表示，“大部制”改革也要有監(jiān)督機(jī)制，權(quán)和責(zé)要統(tǒng)一對(duì)稱，有多少權(quán)力就要承擔(dān)多少責(zé)任，可以配套實(shí)施責(zé)任追究制度。

環(huán)?！按蟛恐啤备母锸欠褚呀?jīng)達(dá)成共識(shí)，能否于近期實(shí)施？蔡威表示，現(xiàn)在還沒(méi)有收到各部門(mén)的反饋，具體何時(shí)落實(shí)還要看國(guó)務(wù)院層面的考慮。至于共識(shí)，由于涉及到利益調(diào)整，也很難說(shuō)。