楊萍

本報(bào)記者耿雁冰

實(shí)習(xí)記者張夢潔北京報(bào)道

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”）中明確提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)和目標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合作發(fā)展，世界各國都在推進(jìn)。PPP（公私合作伙伴關(guān)系）在中國有近30年的發(fā)展歷史。但現(xiàn)在看來，在新的環(huán)境下，其發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)何在？在清華大學(xué)舉辦的“新型城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展高層論壇”上，發(fā)改委投資所副所長楊萍給出了答案。

基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)會(huì)

楊萍表示，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)劃提出了6大方面的發(fā)展指標(biāo)：百萬人口以上城市，城市公共交通占機(jī)動(dòng)化出行的比例，要從2012年的45%提高到60%；城鎮(zhèn)公共供水普及率，要從目前的81.7%左右提高到90%的水平；城市污水處理率從目前的87.3%進(jìn)一步提高到95%的水平；城市生活垃圾的無害化處理率，也要從今天的84.8%達(dá)到95%；城市家庭寬帶接入能力，從現(xiàn)在的4Mbps的水平提高到50Mbps以上；城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施的覆蓋率，從目前的72.5%到實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

楊萍指出，根據(jù)不同類型的城市提出的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的方向和任務(wù)，將城市分為三類：中心城市、中小城市和小城鎮(zhèn)。雖然說大中小三類城市，可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長速度或總體規(guī)模有差異，但在基本公共服務(wù)的均等上，趨于一致，因此三類城市分類規(guī)劃。

中心城市在經(jīng)濟(jì)上的定位主要是增強(qiáng)附設(shè)帶動(dòng)功能，對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方向和要求，體現(xiàn)在加強(qiáng)與周邊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)的共享方面，建設(shè)一小時(shí)交通圈；中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展在規(guī)劃中的定位是要加快發(fā)展，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城體現(xiàn)，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局，優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)集聚要素的吸引力。小城鎮(zhèn)要根據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中所提出的發(fā)展方向和人類社會(huì)進(jìn)步的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有重點(diǎn)地發(fā)展。

在綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)方面，楊萍稱，未來綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，到2020年還有很大的增長空間。她表示，綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展目標(biāo)是，到2020年普通鐵路網(wǎng)覆蓋20萬以上人口的城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬以上人口的城市，普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市，民用航空網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)展，航空服務(wù)覆蓋全國90%左右的人口。

目標(biāo)具體細(xì)分而言，一方面，在城市群之間完善綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。要依托國家“五縱五橫”綜合大通道，加強(qiáng)東中部城市群對外交通骨干網(wǎng)絡(luò)薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，加快西部城市群對外交通骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，最終形成以鐵路、高速公路為骨干，以普通國省道為基礎(chǔ)，與民航、水路和管道共同組成的連接?xùn)|西、縱貫?zāi)媳钡木C合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。

另一方面，在城市群內(nèi)部，構(gòu)建在城市群之間大的城市。按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)的要求，在城市群內(nèi)部，以軌道交通和高速公路為骨干，以普通公路為基礎(chǔ)，有效銜接大中小城市和小城鎮(zhèn)的多層次的快速交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，提升東部地區(qū)城市群綜合交通運(yùn)輸一體化水平，建成以城際鐵路，高速公路為主體的快速客運(yùn)和大能力貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，中西部地區(qū)城市群要以快速鐵路、高速公路建設(shè)為主導(dǎo)，形成城市群類快速交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。

其次，在城市內(nèi)部，建設(shè)以鐵路、公路客運(yùn)站和機(jī)場為主的綜合運(yùn)輸樞紐，以鐵路進(jìn)一步的提高交通運(yùn)輸?shù)男?。此外，要改善中小城市和小城?zhèn)的交通條件，加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接，加快國省干線公路升級改造，提高中小城市和小城鎮(zhèn)公路技術(shù)等級，通行能力和鐵路覆蓋率，改善交通條件和服務(wù)水平。

楊萍說，包括綠色城市、智慧城市和人文城市建設(shè)，也與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)。城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施面之廣，范圍之大。而城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，也伴隨著城市化率的提升，相應(yīng)的帶來了基礎(chǔ)設(shè)施的巨大投資需求。

融資模式需創(chuàng)新

“基礎(chǔ)設(shè)施投資需求（或投資規(guī)模），在未來的若干年中，還將占非常高的比重，從短期的經(jīng)濟(jì)變革來看，對經(jīng)濟(jì)的支撐作用還比較強(qiáng)。”楊萍說。

此前，財(cái)政部副部長王保安曾在城鎮(zhèn)化投融資PPP模式的培訓(xùn)中說，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。“基礎(chǔ)設(shè)施投資空間巨大，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)和突破口。”王保安如是說。

目前，由于地方政府財(cái)力建設(shè)不足，在基礎(chǔ)設(shè)施融資的來源結(jié)構(gòu)中，呈現(xiàn)出財(cái)政資金和銀行貸款占比較高、國有土地使用權(quán)收入的依賴性強(qiáng)等兩大特征。

這種融資結(jié)構(gòu)，既和目前的財(cái)政體制相關(guān)，也和基礎(chǔ)設(shè)施部門的公共產(chǎn)品設(shè)施相關(guān)。具體到細(xì)分領(lǐng)域中，比如交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)郵政業(yè)，國家預(yù)算內(nèi)資金占比超過10%，國內(nèi)貸款高的年份接近45%，低的年份也在30%以上。

國土部發(fā)布的2013年國土公報(bào)顯示，截至2013年底，84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地，有40萬公頃以上，抵押貸款的總額接近8萬億。而與此同時(shí)，資源有限性的約束也在增強(qiáng)，資源瓶頸現(xiàn)狀為土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度的現(xiàn)狀敲響了警鐘。

另一方面，據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，已有高達(dá)17.9萬億元的地方債務(wù)急需化解風(fēng)險(xiǎn)。特別是在最近幾年GDP增速開始下降，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，實(shí)際上已經(jīng)浮出水面。“楊萍說。

現(xiàn)階段，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)新的增長階段，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資環(huán)境也隨之發(fā)生變化。今年以來，政府財(cái)政收入增速明顯放緩，對地方政府基礎(chǔ)設(shè)施能力產(chǎn)生較大的影響。同時(shí)，面臨可能的土地資產(chǎn)價(jià)格重估預(yù)期，也會(huì)影響到地方政府的融資能力。

“需要在新的環(huán)境下有所創(chuàng)新、變革，才能夠?qū)崿F(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中，所提出的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展任務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展目標(biāo)。”楊萍分析說。

基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有投融資模式如何改革創(chuàng)新？基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的答案是——PPP模式。

但在實(shí)踐中，并不是所有的PPP項(xiàng)目都是成功的。在PPP模式中，公共模式和私營機(jī)構(gòu)各有獨(dú)特的優(yōu)勢，并能夠通過合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。然而，公私營機(jī)構(gòu)在合作過程中，二者的地位、訴求、話語權(quán)等并不相同，讓私營機(jī)構(gòu)主動(dòng)投資，并深度參與基礎(chǔ)設(shè)施長期建設(shè)中，在當(dāng)下可謂挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。

基礎(chǔ)設(shè)施未來的發(fā)展，需要關(guān)注增速變化、資產(chǎn)價(jià)格估價(jià)變化、融資能力變化，需要加大力度推廣使用PPP模式。而財(cái)政部今年也會(huì)選取一些試點(diǎn)推廣PPP模式。

基礎(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大，運(yùn)營周期長的特征，這也對未來合同管理的能力提出更高的要求，因?yàn)樗私ㄔO(shè)期、運(yùn)營期以及其他階段的風(fēng)險(xiǎn)管控。“不管是私營部門，還是政府，都要適應(yīng)新的環(huán)境、新的變化。雙方都要提高對合同的管理能力。”楊萍說。

國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，并不是所有的項(xiàng)目都適合用PPP的模式來運(yùn)行。而決定PPP模式能否成功的因素，不僅包括項(xiàng)目的選擇，也包括政府的合同管理能力。楊萍說：“可能下一階段，政府要在能力建設(shè)方面加強(qiáng)培訓(xùn)。”

“除了資金問題，還有風(fēng)險(xiǎn)的分配問題。不同的公私合作模式，各個(gè)部分承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同，怎樣更合理地認(rèn)識到自己所承擔(dān)的責(zé)任和所面對的風(fēng)險(xiǎn)，可能對PPP項(xiàng)目更好地運(yùn)作，會(huì)起到很大作用。”她提醒說。（編輯林坤）