★聚焦立法法

南都訊 昨日，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜在答記者問時，否定了立法法的修改將致“稅收法定”原則大倒退的說法。她表示，原先的表述經(jīng)專家論證認(rèn)為不夠科學(xué)。

前天提交全國人大會議審議的立法法修訂案草案(三審稿)規(guī)定：稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度由全國人大及其常委會制定法律。而在此前的二審稿中，相關(guān)表述為“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律。“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”四個重要元素在三審稿中被刪除。有代表委員認(rèn)為，這是“稅收法定”原則的大倒退，意味著全國人大將默許國務(wù)院自行決定提高稅率，從而增加公民和企業(yè)的稅負(fù)。

對此，一些代表委員專家學(xué)者并不認(rèn)同。

回應(yīng)

二審稿中規(guī)定了稅率，為什么這次沒有了？我們是這么考慮的，二審稿規(guī)定的稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等，這個表述經(jīng)過專家的論證認(rèn)為不夠科學(xué)。實際上稅種就包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率。這都是稅種的基本要素?，F(xiàn)在我們的寫法講的是基本制度，基本制度就是基本要素，我們搞一個稅法，一定要把這些基本要素寫出來。 ———全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜解釋

關(guān)注稅率調(diào)整入法

中國政法大學(xué)財稅法研究中心施正文：

按照這個解釋，立法法中稅收法定條款就沒必要修改了

“這種解釋是牽強的。”施正文表示，“按照這個解釋，立法法中的稅收法定條款就沒有必要修改了”?，F(xiàn)行《立法法》第八條第八款就已經(jīng)規(guī)定，“稅收的基本制度”只能制定法律。

施正文說，稅收法定的原則有3個：稅收要素要法定，稅收要素要明確以及依法征收的原則。目前的三部稅法中，很多稅收要素就因為授權(quán)給國務(wù)院來調(diào)整而非常不明確。

施正文表示，此次立法法之所以要對現(xiàn)行的稅收法定的提法進(jìn)行擴(kuò)充和修改，就是本著上述三個原則的要求。但三審稿的表述把稅收法定的原則縮小到了稅種的開征和停征以及稅收征收管理，使行政部門對稅收要素的調(diào)整留有空間。

“按照這個解釋，立法法中的稅收法定條款就沒有必要修改了”。

施正文還說，目前的表述實際上背離了四中全會精神。四中全會精神要求立法要有可操作性，可執(zhí)行性，要變粗為細(xì)，這樣才能提高立法水平和立法質(zhì)量。

上海財經(jīng)大學(xué)教授朱為群也表示，如果將來稅種全部由條例上升為法律，單行的稅法中確實將稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等要素確定下來，就沒問題。但稅法是否會又通過授權(quán)的方式，將稅率等要素的調(diào)整權(quán)交給政府部門呢？“大家為何如此計較這個表述，就是因為這種擔(dān)心的存在”。

朱為群說，如果依據(jù)表述科學(xué)的解釋來說，應(yīng)該把稅種的調(diào)整權(quán)也寫入修訂案中。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財稅法學(xué)研究會會長劉劍文：

《立法法》應(yīng)對稅收法定原則作出詳細(xì)而明確的規(guī)定

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財稅法學(xué)研究會會長劉劍文接受財新記者采訪時表示，《立法法》應(yīng)對稅收法定原則作出詳細(xì)而明確的規(guī)定。三審稿將“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”等內(nèi)容刪除，對稅收法定原則的規(guī)定變得抽象、模糊，不利于有效規(guī)范政府的征稅權(quán)力，對全面落實稅收法定原則不利。

劉劍文指出，稅收法定是一個基本原則，它包括三個要求。

一是“基本要素要法定”，即稅種、納稅人、征稅對象、稅率這些要素要法定。

二是“要素要明確”，就是要素要寫得清楚。因為稅種是一個很抽象的東西，不能包括納稅人、征稅對象、稅率這些基本內(nèi)容。

三是“征稅程序要合法”。

劉劍文認(rèn)為，《立法法》只有對稅收法定作出詳細(xì)規(guī)定，政府才不能隨意對納稅人、征稅對象、稅率做出規(guī)定。如果是在《憲法》里面，對稅收法定作簡明規(guī)定是可以理解的?！读⒎ǚā肥歉鱾€法律立法的依據(jù)，對稅收法定原則應(yīng)規(guī)定得更詳細(xì)一些。

稅收法定原則中，納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等元素各有不同的意義。稅率是整個稅收基本制度的核心，也是現(xiàn)實中容易被調(diào)整的一個因素。如果《立法法》不能對稅率作具體規(guī)定，以后一些稅率的調(diào)整可能就比較頻繁了。稅收法定的一個基本原則就是“要素要明確”，光有稅種和稅收征管制度，不能把稅收法定的內(nèi)容完全涵蓋。三審稿對“稅收法定”的規(guī)定比較模糊、抽象，容易引起立法中的歧義。

他認(rèn)為，缺乏具體規(guī)定，對全面落實稅收法定原則不利，也不利于更好地保證納稅人的合法權(quán)益，不利于更好地規(guī)范政府的征稅權(quán)力。只有規(guī)定得詳細(xì)一些，才能讓人大更好地發(fā)揮立法的主導(dǎo)作用，更好地維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，讓行政機關(guān)依法行政。

九三學(xué)社中央常委、全國政協(xié)委員陶夏新：

“稅率調(diào)整”更重要，也應(yīng)入法

昨日上午，政協(xié)小組會議討論《立法法》修正案草案，九三學(xué)社中央常委、全國政協(xié)委員陶夏新認(rèn)為，草案沒有把“稅率調(diào)整”納入法定范圍，約束不了政府部門的“權(quán)力任性”，建議修改。

3月6日，財政部部長樓繼偉在記者招待會上稱，2014年三次上調(diào)燃油稅均獲國務(wù)院批準(zhǔn)同意。“當(dāng)時我就在想，立法法修改后，(財政部)就沒有權(quán)力隨意提高稅率了。”陶夏新說，但看到目前的草案條文后，“之前的企盼落空了”。

陶夏新說，目前的修正案只提到“稅種”法定，沒有對體現(xiàn)稅負(fù)輕重的“稅率”作出規(guī)定，“稅率調(diào)整更為重要，但立法法管不到這里，約束不了它，怎么體現(xiàn)稅收法定精神？”他建議將“稅率的調(diào)整”也寫進(jìn)條款當(dāng)中，得到在場不少委員支持響應(yīng)。

委員熱議

全國政協(xié)委員、工信部原部長李毅中：

以后成品油消費稅是人大定還是國務(wù)院定？

昨日上午，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)界別34組的委員們圍繞立法法展開了熱烈討論。全國政協(xié)委員、工信部原部長李毅中認(rèn)為，政府收什么稅、向誰收、收多少、怎么收，在一些稅收征收管理基本制度上需要更加明確。

“營改增范圍將擴(kuò)大，像這些今后究竟是人大常委會決定還是國務(wù)院定？諸如此類我覺得還比較模糊。國際油價大幅度下跌，結(jié)果在降價的同時增加了燃油稅、消費稅。問題就來了，油價可能要慢慢回升，原來增加的燃油稅、消費稅要不要減下來？哪些是人大來定、哪些是國務(wù)院可以定？這些事沒有明確、比較含糊，這個權(quán)限有很多模糊點。”李毅中表示，希望明確稅收征收的基本管理制度，進(jìn)一步明晰人大、國務(wù)院在其中的職權(quán)。

李毅中認(rèn)為，如果立法法通過后，行政部門要根據(jù)立法法修正案相應(yīng)地修改各自的行政制度，形成呼應(yīng)。

全國政協(xié)委員、國家發(fā)改委原副主任杜鷹：

不能把立法起草的事都交給政府部門

全國政協(xié)委員、國家發(fā)改委原副主任杜鷹昨日在分組討論中表示，太湖暴發(fā)水危機后，國家發(fā)改委牽頭制定太湖污染防治治理方案，便遇到了水利部、環(huán)保部兩個部門“依法打架”的問題，以污染數(shù)據(jù)為例，按照《水污染防治法》規(guī)定要由環(huán)保部來發(fā)布，但是環(huán)保部設(shè)立較晚，更多的歷史數(shù)據(jù)只有水利部門掌握。

“人大有立法權(quán)，就要承擔(dān)立法責(zé)任，人手不夠可以想辦法。”杜鷹說，不能把立法起草階段的事情都交給部門。有幾名政協(xié)委員均表示，還可以考慮由第三方來起草，避免最終由人大通過的法律框架實際上還是各部門自己的。

“部門打架實際上是立法部門利益化的表現(xiàn)。”全國政協(xié)委員、全國人大常委會預(yù)算工作委員會原副主任黃建初認(rèn)為。

鏈接

現(xiàn)行《立法法》第八條規(guī)定：

基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。

修訂案二審稿修改為：

稅種、納稅人、征稅對象、稅率、稅收征收管理只能制定法律。

修訂案三審稿改為：

稅種的開征、停征、稅收征收管理只能制定法律。

統(tǒng)籌：李欣陳實謝華

采寫：南都記者徐艷吳斌金可鏤發(fā)自北京