人大代表“挑錯”，5天后財(cái)政部回應(yīng)原創(chuàng)

文&攝| 張雅編輯| 熊穎琪

“現(xiàn)有的預(yù)算信息，無法細(xì)致到讓人大代表去判斷資金使用是否正確。”全國人大代表、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長劉小兵，在接受政知道（微信ID：upolitics）采訪時(shí)，對目前的預(yù)算報(bào)告做出上述評價(jià)。

資料圖

他認(rèn)為，這可能和目前的收支分類科目不盡合理有關(guān)。為此，他提出相關(guān)建議，并在3月13日收到了財(cái)政部的回復(fù)，表示已在預(yù)算報(bào)告中增加“完善政府收支分類科目”。

14.5億的勞務(wù)費(fèi)為誰花？

政知道（微信ID: upolitics）：您如何評價(jià)今年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告工作？

劉小兵：審查了全國和中央本級的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，反映出的問題和地方的情況差不多。首先我們肯定它的進(jìn)步，給的材料比以往要多，還專門做了一本解讀材料。

但看完這些材料，發(fā)現(xiàn)有些問題依然存在。具體來說，根據(jù)現(xiàn)有的預(yù)算信息，很難判斷資金的使用是否正當(dāng)、正確。打個(gè)比方來說，我是教育系統(tǒng)的，在看2018年的中央本級預(yù)算時(shí)，我就特別關(guān)注教育支出，2018年中央本級安排的教育支出預(yù)算是1711.22億元，也是最大的支出項(xiàng)目之一。那這1711億多元是怎么花的呢？

按照目前的收支分類科目，以功能分類，分為類、款、項(xiàng)三級；按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，分為類、款兩級。

我先按功能分類看，1711億多元的“類”下，分為六七個(gè)“款”，其中普通教育占1485.99億元，占比超過80%。這么多錢到底用在哪里？我就接下去看“項(xiàng)”，發(fā)現(xiàn)又細(xì)分為七八個(gè)“項(xiàng)”，其中高等教育占比超過90%，有1405.6億元。作為高校教師的一員，我當(dāng)然很感興趣，教育部部屬院校有100多所，這些資金，其他高校拿多少，我們上海財(cái)大拿多少？但信息只到“項(xiàng)”為止，具體資金如何分配看不到。

政知道（微信ID: upolitics）：是否有別的途徑，可以查看資金的流向細(xì)節(jié)？

劉小兵：那就看“經(jīng)濟(jì)分類”。中央本級預(yù)算的經(jīng)濟(jì)分類把所有的3萬多億支出中的1萬多億“基本支出”都放在了一起，看不到更細(xì)致的內(nèi)容。

我又轉(zhuǎn)而去看部門預(yù)算。因?yàn)檫@1400多億的高等教育支出，肯定是通過教育部花出去的。看了教育部的部門預(yù)算，發(fā)現(xiàn)按“經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類”來看，分為工資福利、對個(gè)人家庭的補(bǔ)助、商品勞務(wù)支出和資本性支出四大類。其中，除了工資福利，商品勞務(wù)支出占比也很大。商品勞務(wù)支出又細(xì)分為27個(gè)“款”，包括水費(fèi)、電費(fèi)、咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等。其中勞務(wù)費(fèi)占14.5億左右。我就在想：這14.5億為誰花的，花到哪里去了？我同樣看不到了。

所以還是老問題：按照《預(yù)算法》編制的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，在提交給人大審查時(shí)，還是無法細(xì)致到讓人大代表去判斷這個(gè)資金的使用是否正確。

3000多億的“其他支出”

政知道（微信ID: upolitics）：預(yù)算信息呈現(xiàn)得不夠細(xì)致，可能是什么原因造成的？

劉小兵：可能跟目前的收支分類科目不盡合理有關(guān)，收支分類科目不夠科學(xué)導(dǎo)致政府的錢花出去找不到地方記賬，只能歸入“其他支出”。

舉例來說，中央本級的財(cái)政預(yù)算，按照“功能分類”有幾十頁信息，但看數(shù)據(jù)的時(shí)候會發(fā)現(xiàn)，大部分科目的數(shù)據(jù)都很小，比較大的數(shù)據(jù)都集中在“其他支出”里。加總一下，我發(fā)現(xiàn)“其他支出”占總支出的10%，加起來有3000多億。按照“經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類”的結(jié)果也是如此，“其他支出”占到30%左右。

“其他支出”的占比高，從側(cè)面反映出政府收支科目的分類不夠科學(xué)，可以建議中央仔細(xì)研究收支分類，對此做一個(gè)改革。不管是從廣度還是深度上，讓它能夠更真實(shí)地反映政府做了什么事，錢到底花到哪兒去了。

政知道（微信ID: upolitics）：您就此提出了相關(guān)建議？

劉小兵：是的，3月8日我在小組審議上提出建議，3月13日收到了財(cái)政部的回復(fù)。回復(fù)內(nèi)容說，已在預(yù)算報(bào)告中增加“完善政府收支分類科目”。我對財(cái)政部積極及時(shí)做出回應(yīng)的態(tài)度表示贊許，當(dāng)然，接下來我們也會關(guān)注相關(guān)部門具體會怎么做。

△劉小兵在朋友圈給財(cái)政部點(diǎn)贊

“重點(diǎn)支出項(xiàng)目”可能不是真正的重點(diǎn)

政知道（微信ID: upolitics）：今年是新預(yù)算法實(shí)施的第四年，一直在說的“全口徑預(yù)算”，目前進(jìn)展如何？

劉小兵：按照預(yù)算法要求，全口徑預(yù)算，即政府把所有資金都納入預(yù)算。從形式上來說，已經(jīng)做到了。表現(xiàn)出來的就是“四本預(yù)算”，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。但當(dāng)前的問題是，政府主要的“功課”，做在一般公共預(yù)算上，而其他三本“賬”，還有待加強(qiáng)。即使是一般公共預(yù)算，也有需要改進(jìn)的地方。從法律層面上看，在一般公共預(yù)算中，對政府的基本支出，規(guī)定得非常詳細(xì)，要詳細(xì)地展示這些錢怎么花出去。但對于另一塊比較大的支出，即項(xiàng)目支出，預(yù)算法的要求并不是很高。

政知道（微信ID: upolitics）：對“項(xiàng)目支出”要求不高，具體體現(xiàn)在哪些方面？

劉小兵：舉例來說，我在看部門預(yù)算的時(shí)候，特別關(guān)注項(xiàng)目支出。說明中提到，項(xiàng)目目標(biāo)要嚴(yán)格按照項(xiàng)目庫建設(shè)，按照績效目標(biāo)來進(jìn)行編制。但我看了每一個(gè)部門的部門預(yù)算，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目支出只有一個(gè)總數(shù)，這些錢到底安排到什么項(xiàng)目里，看不出來。

還有一個(gè)問題，各部門挑出來的36個(gè)“重點(diǎn)支出項(xiàng)目”，加總的金額占項(xiàng)目支出總金額不足5%。這意味著，挑出來的這些項(xiàng)目，可能不是真正的重點(diǎn)項(xiàng)目。

所以從部門預(yù)算來說，有很大一塊“項(xiàng)目支出”，你看不到它做了哪些項(xiàng)目，導(dǎo)致我們（人大代表）也沒有辦法進(jìn)一步審查，這一方面的工作有待完善。其次，可以增加一些真正的、老百姓比較關(guān)注的重點(diǎn)項(xiàng)目。再次，投票機(jī)制也有改進(jìn)空間。如果有代表對當(dāng)中的某幾項(xiàng)不同意，怎么辦？所以應(yīng)該允許人大可以對預(yù)算報(bào)告提出一些修正，甚至將來允許人大代表在對預(yù)算報(bào)告投票時(shí)，可以分項(xiàng)投。

建議制定財(cái)政法

政知道（微信ID: upolitics）：今年您帶來了什么議案？

劉小兵：關(guān)于制定財(cái)政法的議案我們已經(jīng)研究兩年多了。雖然我國已制定了一些財(cái)政法律，但從總體上看，財(cái)政立法還不夠完善和不成體系。

比如關(guān)于收入、支出，對于國有資產(chǎn)的處置都沒有完全納入法制的軌道中。舉個(gè)例子，政府非稅收入中，政府性基金收入有十多項(xiàng)，真正有法律依據(jù)的占比不多，最大的一項(xiàng)來源是國有土地使用權(quán)出讓金收入，就只有行政法規(guī)。

一部預(yù)算法無法解決所有的問題，預(yù)算法更大意義是對收支過程進(jìn)行管理的法律法規(guī)，很多基本原則有待界定清楚。所以在預(yù)算法之外，應(yīng)該著手進(jìn)行財(cái)政基本法的相關(guān)工作，起到上位法的作用。這也是實(shí)現(xiàn)“把錢袋子管住”的關(guān)鍵一步。

政知道（微信ID: upolitics）：就完善財(cái)政立法，您提出的具體建議是什么？

劉小兵：我們提出以下建議：第一，鑒于《財(cái)政法》在整個(gè)財(cái)政法律體系中的基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性作用，建議全國人大及其常委會將《財(cái)政法》的立法工作盡快提上議事日程，為在2020年我國基本建成法治政府做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

第二，《財(cái)政法》應(yīng)涵蓋所有的政府資金。將公共資金按其用途的性質(zhì)分成不同的基金，所有的公共資金都必須包含在這些基金中，不允許存法外資金。

第三，《財(cái)政法》應(yīng)規(guī)定所有基金的收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債狀況都要納入法定的財(cái)政報(bào)告體系，定期向人大報(bào)告，做到公開透明。

第四，《財(cái)政法》應(yīng)明確財(cái)政收入的權(quán)限，除稅收法定之外，下述收入的立項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)通過人大審批：行政性收費(fèi)和罰款；具有壟斷性的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不受到競爭制約的事業(yè)收費(fèi)；各項(xiàng)具有強(qiáng)制性的政府性基金收費(fèi)；具有強(qiáng)制性的社會保險(xiǎn)基金的繳款；具有壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的政府定價(jià)。

第五，《財(cái)政法》應(yīng)明確財(cái)政支出的權(quán)限，下述支出或支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)通過人大審批：一般公共支出；政府性基金支出；各項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金支出；集中性的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。國有企業(yè)的經(jīng)營活動支出由企業(yè)自主決定，但一級政府所屬的國有企業(yè)作為一個(gè)整體，其下述支出應(yīng)受人大審批的制約：重大投資項(xiàng)目支出，經(jīng)營管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)的一般管理支出規(guī)模。