新《保險(xiǎn)法》的實(shí)施帶給人們?cè)S多關(guān)于保護(hù)消費(fèi)者利益的期待。筆者認(rèn)為，新法對(duì)被保險(xiǎn)人利益的保護(hù)主要體現(xiàn)在保險(xiǎn)合同法的修改方面，但對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)立法方面則體現(xiàn)得并不充分，權(quán)利保障的立法理念需要進(jìn)一步的制度性保障。

首先，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的定位缺陷，消費(fèi)者保護(hù)難以成為保險(xiǎn)監(jiān)管工作的最終目標(biāo)與歸宿。對(duì)于監(jiān)管目標(biāo)問題，國外理論界一般有兩種不同的觀點(diǎn)。持單一目標(biāo)觀點(diǎn)的人認(rèn)為，監(jiān)管的目標(biāo)就是維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，而持雙重目標(biāo)觀點(diǎn)的人則將維持市場的有效性和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益作為監(jiān)管的兩個(gè)并行的目標(biāo)。盡管這些觀點(diǎn)存在一些差異，但都認(rèn)為加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)是各國保險(xiǎn)監(jiān)管的重要目標(biāo)。事實(shí)上，消費(fèi)者保護(hù)本身就是高度值得追求的目標(biāo)，沒有必要通過其對(duì)行業(yè)發(fā)展的功能性作用來體現(xiàn)。

但目前中國保險(xiǎn)監(jiān)管的特殊性在于，行業(yè)主管部門與監(jiān)督機(jī)構(gòu)合一，發(fā)展目標(biāo)與監(jiān)管目標(biāo)合一，這導(dǎo)致監(jiān)督者與行業(yè)主管者的角色存在不可避免的內(nèi)在沖突。保險(xiǎn)監(jiān)管部門作為監(jiān)督者，要關(guān)注消費(fèi)者利益的保護(hù)；而作為行業(yè)主管者，又必然要關(guān)注行業(yè)的增長問題，甚至?xí)扇「鞣N措施引導(dǎo)和促進(jìn)行業(yè)的增長，這就在客觀上對(duì)那些損害消費(fèi)者權(quán)益的公司難以真正采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施。這種導(dǎo)向表面上有利于保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展，但事實(shí)上政府的干預(yù)是一把“雙刃劍”，表面上促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的措施最終可能會(huì)傷害行業(yè)的效率與活力。

比如，新法將分支機(jī)構(gòu)與出資額的變動(dòng)納入監(jiān)管范圍，對(duì)條款費(fèi)率的監(jiān)管進(jìn)一步強(qiáng)化，這些顯然加強(qiáng)了對(duì)保險(xiǎn)公司微觀經(jīng)營行為的管制，可能會(huì)損害公司經(jīng)營的效率。新法還加強(qiáng)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)與自由裁量權(quán)，權(quán)力越大，租金就會(huì)越高，結(jié)果可能是既不利于行業(yè)發(fā)展，更不利于消費(fèi)者利益的保護(hù)。因此，保險(xiǎn)監(jiān)管部門必須改變同一個(gè)主體身兼兩種不同角色的尷尬地位，避免目標(biāo)和理念的二重性必然所引發(fā)的兩種角色之間的沖突，這是消費(fèi)者保護(hù)真正落實(shí)的前提和基礎(chǔ)。

其次，嚴(yán)格的市場退出機(jī)制才是消費(fèi)者保護(hù)的法寶。新法主要強(qiáng)調(diào)的是提高市場準(zhǔn)入的門檻，比如，增加了對(duì)主要股東資質(zhì)的要求，強(qiáng)化了對(duì)實(shí)繳貨幣資本的要求，將保險(xiǎn)公司的董事和監(jiān)事也納入任職資格管理范疇，并授權(quán)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)監(jiān)管需要增設(shè)準(zhǔn)入條件等。但重要的不在于市場準(zhǔn)入制度，而在于退出機(jī)制。事實(shí)上，保險(xiǎn)市場的退出通道始終被堵塞，沒有一家公司由于經(jīng)營不善而退出市場，侵害消費(fèi)者利益的公司也不會(huì)被淘汰。由于缺乏有效的市場約束，消費(fèi)者保護(hù)最終不免成為美麗的海市蜃樓。相反，市場競爭與淘汰機(jī)制才是消費(fèi)者保護(hù)的有效機(jī)制。

最后，從各國市場行為監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)看，消費(fèi)者保護(hù)還需要一系列的機(jī)制。一是法律保障。一般主要由商業(yè)法為保單持有人和受益人提供保護(hù)。同時(shí)，消費(fèi)者保護(hù)法、公平交易法和消費(fèi)者保證法等立法都為保險(xiǎn)消費(fèi)者提供法律上的保護(hù)。二是通過市場行為手冊(cè)來規(guī)范保險(xiǎn)公司的行為。由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或行業(yè)性監(jiān)管組織頒布，對(duì)市場行為諸多方面的標(biāo)準(zhǔn)化處理都作出相應(yīng)規(guī)定。三是對(duì)消費(fèi)者教育，以此提高消費(fèi)者對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)知能力，使得保險(xiǎn)的合約關(guān)系能盡量基于良好信息和消費(fèi)理性之上。四是在合約期間對(duì)信息充分披露，以此保證保險(xiǎn)合約關(guān)系的合意性和非欺詐性。各國都對(duì)保險(xiǎn)合同簽訂前、合同執(zhí)行過程中對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就保險(xiǎn)產(chǎn)品信息披露作出專門的要求，保證消費(fèi)者的合約行為是基于充分信息之上的，否則，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將面臨制裁，對(duì)消費(fèi)者所損害的利益作出賠償。五是對(duì)保險(xiǎn)人非合規(guī)行為給消費(fèi)者利益帶來損害的矯正，包括投訴處理、損害賠償和清償時(shí)的補(bǔ)償?shù)?。六是消費(fèi)者隱私保護(hù)。如一些國家對(duì)處理消費(fèi)者信息和保護(hù)隱私有明確的規(guī)則。

值得指出的是，一些評(píng)論較多地討論新法實(shí)施對(duì)保險(xiǎn)公司或行業(yè)帶來的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)，似乎加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)會(huì)損害公司與行業(yè)的利益。事實(shí)上，只有竭盡全力保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的行業(yè)才會(huì)有發(fā)展前景，而害怕消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的行業(yè)與公司只能自取滅亡。

作者: 朱俊生 系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授、中國保險(xiǎn)學(xué)會(huì)理事

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