2014年被公認(rèn)為全面深化改革"元年"，財(cái)稅改革是本輪改革中最重要的一環(huán)。財(cái)稅改革牽涉到中央、地方政府、企業(yè)、民眾等眾多利益，事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及協(xié)調(diào)發(fā)展。
2月14日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布報(bào)告顯示，中國(guó)公共財(cái)政收入達(dá)到12.9萬(wàn)億，人均宏觀稅負(fù)接近萬(wàn)元。數(shù)據(jù)出來(lái)后，引起了各界爭(zhēng)論，中國(guó)稅負(fù)水平到底高不高？需不需要減稅？如何調(diào)整不合理的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)？鳳凰財(cái)經(jīng)就此推出“國(guó)賦論”系列訪談，請(qǐng)財(cái)稅領(lǐng)域權(quán)威學(xué)者分析解讀中國(guó)財(cái)稅改革的緊迫性和改革方向。
本期推出復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院韋森教授訪談。
韋森表示，中國(guó)財(cái)政體制改革到了不改不行的時(shí)候。中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)要重新梳理，把財(cái)權(quán)上收，事權(quán)上收?！叭绻?cái)權(quán)下放到地方，這些錢總是會(huì)用到建大樓、廣場(chǎng)和面子工程上，而不很少用到民生上，因?yàn)橛玫矫裆С錾希瑢?duì)本地GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不明顯?！?/p>
針對(duì)地方政府債務(wù)太多，沒有余地減稅的問(wèn)題，韋森認(rèn)為目前中國(guó)的財(cái)政收入盤子很大，完全具備減稅條件。地方政府的債務(wù)和減稅是兩個(gè)方面問(wèn)題，不能混為一談。地方政府債務(wù)是通過(guò)貸款和融資累積的；而減稅問(wèn)題涉及到財(cái)政預(yù)算。中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后，地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)多得花不完，中國(guó)減稅的空間很大。
韋森，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，曾任復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)多年，現(xiàn)為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)思想與經(jīng)濟(jì)史研究所所長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域：宏觀經(jīng)濟(jì)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、比較制度、法治與民主等。
鳳凰財(cái)經(jīng)：十八大之后財(cái)稅體制改革方面,您認(rèn)為現(xiàn)在最大的一個(gè)突破點(diǎn)是什么？
韋森：最大突破點(diǎn)也是難點(diǎn)，就是財(cái)政體制改革設(shè)想的落實(shí)。中共十八大報(bào)告就把財(cái)政體制改革寫進(jìn)了下一步改革設(shè)想第一條：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度?！?/p>
在十八屆三中全會(huì)《決定》中，這一改革設(shè)想有所細(xì)化，也有所調(diào)整。60條決定第19條的具體說(shuō)法是：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，……逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任?！边@些規(guī)定還比較模糊，到底如何改，目前還不是很清楚?，F(xiàn)在人們都認(rèn)為中國(guó)目前的分稅制的財(cái)政體制需要改，主要問(wèn)題是中央和地方的中國(guó)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，財(cái)權(quán)（現(xiàn)在被稱之為“支出責(zé)任”）主要在中央，而事權(quán)在地方?，F(xiàn)在寫入《十八大三中全會(huì)決定》的財(cái)政體制改革，實(shí)際上牽涉到中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)的重新調(diào)整問(wèn)題，把財(cái)權(quán)上收，事權(quán)上收。
這牽扯到一個(gè)問(wèn)題，即中央和地方的利益的調(diào)整，這是非常難處理的工作。從三中全會(huì)開始前一直到會(huì)議最后，財(cái)稅體制改革問(wèn)題拖了那么久，說(shuō)明在財(cái)稅改革上大家意見比較大。目前看來(lái)具體改革意見還不太清楚，且任何改革方案能否推進(jìn)和落實(shí)，更是一個(gè)未知數(shù)。
實(shí)際上，中國(guó)財(cái)稅體制改革不僅僅是中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的重新調(diào)整和匹配問(wèn)題，任何調(diào)整和改革，都會(huì)牽動(dòng)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和增長(zhǎng)前景。近些年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很大一部分是地方政府支撐的和推動(dòng)的，建大樓，建廣場(chǎng)，修高鐵、高速公路和地鐵。未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)也在很大程度上在這個(gè)地方，因?yàn)檫^(guò)去20多年政府所推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)給各級(jí)地方政府留下的巨額負(fù)債。
在過(guò)去二三十年中，尤其是2009年世界經(jīng)濟(jì)衰退以來(lái)，整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三維動(dòng)力，除了國(guó)家，市場(chǎng)以外，還包括地方政府的基建投資所推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。現(xiàn)在如果上收事權(quán)，如果今后再不以地方GDP增長(zhǎng)的高低來(lái)考察地方政府官員的政績(jī)了，整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式都會(huì)發(fā)生變化。當(dāng)然，如果中國(guó)財(cái)政體制按照這個(gè)邏輯改，不一定是壞事，而是真意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式要發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變了，即從發(fā)展主義政府向注重民生和公共福利的政府職能轉(zhuǎn)變，就此而論，財(cái)政體制改革，不僅僅是一個(gè)政府管理體制的改革問(wèn)題，實(shí)際上將會(huì)牽動(dòng)整個(gè)國(guó)家政府體制的改革，且最終會(huì)影響到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和老百姓的福利。
記得兩三年前，樓繼偉部長(zhǎng)曾講了一個(gè)基本觀點(diǎn)，即盡管各國(guó)中央政府和地方政府的財(cái)政收入分成受各自的政治歷史傳統(tǒng)所決定，但在一個(gè)國(guó)家越現(xiàn)代化過(guò)程中，財(cái)權(quán)是越往越中央集中。例如，按照2011年的數(shù)據(jù)，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政收入占政府總收入的比例為56.64%，德國(guó)占65.34%，丹麥占73.45%，法國(guó)占84.93%，英國(guó)則高達(dá)英國(guó)約91.08%。澳大利亞也是如此。我在澳大利亞呆了十幾年，感覺澳大利亞聯(lián)邦政府的財(cái)政收入也占大頭，州和地方政府只占很小的一部分。故一個(gè)國(guó)家越現(xiàn)代化，財(cái)權(quán)越往中央集中，這應(yīng)該是一本趨勢(shì)。從我們國(guó)家中央和地方的財(cái)政收入和支出的分成來(lái)看，中央政府財(cái)政收入占政府總收入的比例大約只有53.30%，但是通過(guò)中央政府的轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際上地方上花大頭，80%以上財(cái)政支出花在地方。
從這些年中國(guó)政府財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的軌跡來(lái)看，如果財(cái)權(quán)下放到地方，這些錢總是會(huì)用到建大樓、廣場(chǎng)和面子工程上，而不很少用到民生上，因?yàn)橛玫矫裆С錾希瑢?duì)本地GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不明顯。如果把財(cái)政資金像過(guò)去二十多年那樣用到建設(shè)什么面子工程和基建項(xiàng)目上，GDP增長(zhǎng)的效應(yīng)馬上就出來(lái)了，這樣的增長(zhǎng)方式是GDP增長(zhǎng)速度虛高，但老百姓從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中所得到的福利和實(shí)惠則比較少。這樣看來(lái)，財(cái)權(quán)或言支出責(zé)任還不如集中到中央，使政府每年所征得的財(cái)政收入更多地被用到醫(yī)保、社保、教育和其他民生用項(xiàng)目上來(lái)，這樣中國(guó)的老百姓會(huì)得到更多的實(shí)惠。
鳳凰財(cái)經(jīng)：如果財(cái)權(quán)集中到中央，地方該如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式？不考核GDP,地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制如何解決？
韋森：過(guò)去地方政府和地方競(jìng)爭(zhēng)，的確在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了很大的作用。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的低度發(fā)展階段上基礎(chǔ)設(shè)施比較落后的情況下，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的初始階段上，地方政府之間在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的競(jìng)爭(zhēng)，有它的積極意義，但現(xiàn)在絕大多數(shù)地方的政府大樓蓋得已經(jīng)很漂亮了，不少地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除了地鐵以外，廣場(chǎng)、大樓、濱江花園等等都等等都建的很漂亮了，且浪費(fèi)的錢沒數(shù)。而多年來(lái)地方政府用在醫(yī)保、社保上的財(cái)政投入有相對(duì)來(lái)說(shuō)比較少。以后，拿了老百姓身上的錢，得用到老百姓身上，得增加老百姓的收入，但現(xiàn)在政府的財(cái)政和稅收與老百姓的收入增長(zhǎng)和社會(huì)福利的增長(zhǎng)并不協(xié)調(diào)、不匹配，缺口很大。
這種增長(zhǎng)方式不能再繼續(xù)了，現(xiàn)在最重要的是要把國(guó)民收入分配向民生方面傾斜，所以財(cái)權(quán)集中可能更為有利一點(diǎn)。在政府稅收的央地分成上，不能像一些主張和地方政府長(zhǎng)官所希望的那樣進(jìn)一步向地方傾斜，因?yàn)榻o留地方政府留得再多，還是不夠，他們還是投向基礎(chǔ)設(shè)施，而不是投向民生，結(jié)果地方還是負(fù)債，因而給他們留多少錢還是不夠用。因?yàn)榘l(fā)展民生，不創(chuàng)造GDP，政績(jī)不明顯。而建大樓，建廣場(chǎng)，效果明顯，也創(chuàng)造GDP的速度。更重要的是不但地方行政長(zhǎng)官的政績(jī)程也上去了，腐敗尋租的機(jī)會(huì)多了，貪腐也上去了。
鳳凰財(cái)經(jīng)：財(cái)權(quán)上收后，地方債問(wèn)題如何解決，誰(shuí)來(lái)償付地方債？
韋森：中央要放開地方的發(fā)債權(quán)，允許他發(fā)債?，F(xiàn)在中央不允許地方發(fā)債，主要通過(guò)中央有控制地發(fā)城投債，結(jié)果大量風(fēng)險(xiǎn)則集中到銀行了。盡管有些地方政府的負(fù)債已經(jīng)很大，差不多達(dá)到了當(dāng)年當(dāng)?shù)谿DP的200%，但總體來(lái)看，現(xiàn)在地方政府的直接負(fù)債還不算太大，不到18萬(wàn)億，所有的都加起來(lái)，有的人說(shuō)21萬(wàn)億，也有人說(shuō)是27萬(wàn)億，相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，還不算太高。負(fù)債了，有了債務(wù)約束了，地方政府官員的“預(yù)算約束”就變得“硬了”，也會(huì)促進(jìn)和有利于未來(lái)的民主政治建設(shè)。發(fā)了債，通過(guò)市場(chǎng)融資，不但會(huì)有利于金融市場(chǎng)的發(fā)展，實(shí)際上也會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)推向市場(chǎng)，而不是像現(xiàn)在這樣實(shí)際上全集中在商業(yè)銀行。通過(guò)讓地方政府舉債的方式來(lái)融資，也有利于建立規(guī)范透明的地方政府舉債融資機(jī)制。
目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題在于，這些年來(lái)所投的一些項(xiàng)目是不賺錢的。過(guò)去，地方政府作為一個(gè)個(gè)“開發(fā)公司”，只管眼前，只考慮投下去就會(huì)創(chuàng)造GDP，還不還債不管。比如建一個(gè)廣場(chǎng)，投幾億甚至十幾億下去了，把廣場(chǎng)建好了，建得很漂亮，但一分錢都不賺，每年還要維護(hù)費(fèi)。建城市地鐵，收寫票價(jià)，多少還賺點(diǎn)，但可能還不夠它運(yùn)營(yíng)的成本。各級(jí)各地政府見了那么多政府大樓、環(huán)城大道、濱江公園和文化廣場(chǎng)，當(dāng)年GDP 是上去了，但誰(shuí)來(lái)還債？這也是所謂的“中國(guó)模式”所積累下來(lái)的一個(gè)問(wèn)題。
另外，現(xiàn)在非常奇怪的一個(gè)現(xiàn)象是：一方面財(cái)政存款在不斷攀高，各級(jí)和各地的專項(xiàng)財(cái)政資金卻花不了；另一方面，政府的債務(wù)卻在積累。單從這兩個(gè)現(xiàn)象你就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)財(cái)政體制改革是到了不改不行的時(shí)候了。
另外，這里面我們不要把地方政府的負(fù)債和各級(jí)政府部門的財(cái)政存款混在一起。地方政府的負(fù)債很大程度上是建大樓、修地鐵，建馬路，建廣場(chǎng)和各種“形象工程”、“政績(jī)工程”和“面子工程”去了，主要是通過(guò)融資平臺(tái)，通過(guò)城投公司和其他融資平臺(tái)所負(fù)下來(lái)的債；而政府收的收的稅和其他財(cái)政收入，主要是從老百姓那里征來(lái)維護(hù)整個(gè)國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行，要支付政府公務(wù)員的薪水、醫(yī)保、教育、科研和支農(nóng)資金等等，這個(gè)錢與地方政府的負(fù)債是兩筆帳。不能說(shuō)因?yàn)榈胤秸?fù)了那么多債，我們就沒有減稅空間了，這不是一回事。
因?yàn)榈胤截?fù)債二十多萬(wàn)億，就說(shuō)沒有減稅空間，這其中的邏輯不對(duì)，因?yàn)檫@是兩筆賬，根本不是一回事。中國(guó)政府目前應(yīng)該有很大的減稅空間。我們各級(jí)政府財(cái)政存款四萬(wàn)多億，再說(shuō)沒有減稅空間，從根本上講不通。2013年5月份以來(lái)，李克強(qiáng)總理也在幾次場(chǎng)合中講到要盤活財(cái)政庫(kù)底資金，并于7月3日主持了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議的主要議題就是“盤活庫(kù)底資金”，號(hào)召各級(jí)政府“把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”上。7月15日，財(cái)政部預(yù)算司又發(fā)布了“關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財(cái)政存量資金的通知”， 這實(shí)際上是在敦促大家快點(diǎn)花錢。
盡管國(guó)務(wù)院和財(cái)政部在2013年年中一再敦促地方盡快花錢，大按照央行2013年12月公布的數(shù)據(jù)，到2013年10月，全部政府存款余額又攀高到4.12億元，比9月份政府存款增加了6683億元，相比4月份是4.6萬(wàn)億的財(cái)政存款余額來(lái)說(shuō)，并沒有減少多少。另外，自從2012年年底中共中央強(qiáng)制推行“八項(xiàng)規(guī)定”以來(lái)，許多地方政府機(jī)關(guān)和一些吃“國(guó)庫(kù)糧”單位突然發(fā)現(xiàn)財(cái)政撥下來(lái)的經(jīng)費(fèi)花不掉，無(wú)地方花，都犯愁了。這一從另一個(gè)方面說(shuō)明我們的政府目前還是有減稅空間的。既然政府征了稅，都花不掉，沒地方花，另一方面各類企業(yè)利潤(rùn)率下降，相當(dāng)一部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，那為什么政府就不能考慮減稅呢？
去年澳洲央行的副行長(zhǎng)來(lái)方，在上海請(qǐng)我吃飯，我問(wèn)他，你們政府財(cái)政存款存在哪里？是放在央行國(guó)庫(kù)里，還是存在商業(yè)銀行之中。他笑了笑，意思是說(shuō)你一個(gè)大學(xué)教授，怎么會(huì)問(wèn)這么一個(gè)幼稚的問(wèn)題，我們的政府怎么還會(huì)有錢存呢！說(shuō)這個(gè)錢沒到，那個(gè)錢早就支出去了。只有中國(guó)政府有幾萬(wàn)億的財(cái)政存款，積累在央行國(guó)庫(kù)和各級(jí)政府的財(cái)政專戶中花不掉，當(dāng)今世界上可能沒有任何一個(gè)國(guó)家的政府像中國(guó)政府的日子這么好過(guò)，幾萬(wàn)億財(cái)政存款花不掉。再看奧巴馬政府，這些年都陷入財(cái)政懸崖了，2013年政府都關(guān)門十幾天，沒錢了。僅美國(guó)聯(lián)邦政府，就負(fù)債十六、七萬(wàn)億美元，已經(jīng)超過(guò)每年的GDP的100%，在這樣的巨額負(fù)債的情況下，美國(guó)政府都還能維持減稅政策多年，我們國(guó)家就這點(diǎn)負(fù)債，就不能減稅了？這說(shuō)不通。
鳳凰財(cái)經(jīng)：上收財(cái)權(quán)直接涉及到中央和地方利益的調(diào)整，地方上會(huì)不會(huì)抵觸，阻力很大？
韋森：對(duì)，地方反應(yīng)意見非常大。我與上海市，浙江，福建的一些廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部交流，地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)一步上收的改革設(shè)想抵觸心理確實(shí)非常大。
其實(shí)，當(dāng)年朱镕基實(shí)行分稅制改革的時(shí)候，也遇到過(guò)類似的情況。1994年，當(dāng)時(shí)中國(guó)財(cái)政收入只有5000多億元，收不上錢，稅負(fù)占GDP12%左右。時(shí)任副總理的朱镕基說(shuō)，我們要建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家，但錢收不到中央來(lái)，怎么發(fā)展經(jīng)濟(jì)建立強(qiáng)大的國(guó)家。他親自跑到廣東找到當(dāng)時(shí)的省委書記謝飛，說(shuō)我求求你了，你們?yōu)榱藝?guó)家利益，要推進(jìn)分稅制改革，財(cái)政實(shí)行分稅制以后，中央政府會(huì)給地方留成，還給你補(bǔ)貼。
當(dāng)時(shí)朱镕基總理做了許多工作，說(shuō)了很多好話，最后地方政府才同意了分稅制改革。當(dāng)時(shí)，朱镕基是副總理，馬上要做總理，他想推分稅制，把財(cái)權(quán)上收，當(dāng)時(shí)的阻力都那么大，現(xiàn)在進(jìn)一步改革財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)行財(cái)政體制，上收財(cái)權(quán)（或言“支出責(zé)任”），阻力就更加可想而知了。
鳳凰財(cái)經(jīng)：目前來(lái)看應(yīng)該怎么解決這個(gè)問(wèn)題呢？
韋森：這個(gè)問(wèn)題就看我們兩個(gè)改革小組了，尤其是新近成立的“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的決定和決心了。如果習(xí)近平主席下命令，要改革現(xiàn)有的財(cái)政體制改革，財(cái)權(quán)（支出責(zé)任）從地方上收，那就得收；如果最高決策層下不了決心，不下強(qiáng)制命令，看來(lái)很難推行得開。但這樣的財(cái)政體制改革，要牽涉到整個(gè)國(guó)家管理體制的改革，是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，能否啟動(dòng)，還不知道。（采訪:曉童 劉靜 文/劉靜）
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