2012年11月29日 11:21
來(lái)源：鳳凰財(cái)經(jīng)

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鳳凰財(cái)經(jīng) 2012年11月29日，“財(cái)經(jīng)年會(huì)2013：預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略”在北京舉行。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文表示，工業(yè)中用地的浪費(fèi)現(xiàn)象是非常嚴(yán)重的，需要我們，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必須改革。

以下是陳錫文演講部分精彩實(shí)錄。

陳錫文：大家早上好，非常感謝這次年會(huì)的組織者給了我這樣一個(gè)發(fā)言的機(jī)會(huì)，剛才何迪先生所講到的我自己的專業(yè)是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題是我這一輩子一直在做的一件事情。黨的十八大開(kāi)完了，大家一起認(rèn)真討論下一步的發(fā)展需要依靠什么，我想進(jìn)一步推進(jìn)改革開(kāi)放這已經(jīng)成為上下一致的共識(shí)，但是具體的下一步的發(fā)展到底依靠哪些新的增長(zhǎng)點(diǎn)，這也是大家廣泛深入討論的。我感覺(jué)到越來(lái)越多的人開(kāi)始認(rèn)同下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要的引擎或者叫發(fā)動(dòng)機(jī)。我想這是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律也是符合我們現(xiàn)在發(fā)展階段的基本要求。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)有了非常明顯的進(jìn)展，特別是進(jìn)入新世紀(jì)十多年，城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度是非常快的，統(tǒng)計(jì)資料大家都了解，從2000年我們的城鎮(zhèn)化率只有36.2%，到去年的城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)提高到51.3%，也就是說(shuō)在11年中城鎮(zhèn)化率提高了15.1個(gè)百分點(diǎn)，平均每年城鎮(zhèn)化率要提高1.37個(gè)百分點(diǎn)。

在過(guò)去的11年中，中國(guó)統(tǒng)計(jì)上的城鎮(zhèn)人口從2000年不到四億六千萬(wàn)到去年超過(guò)六億九千萬(wàn)人，也就是在過(guò)去11年中中國(guó)的城鎮(zhèn)人口增加了50%。這確實(shí)是個(gè)非常了不起的成就，我想特別是中國(guó)的總?cè)丝谥谐擎?zhèn)人口過(guò)半，這應(yīng)該說(shuō)在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)非常重要的積極的標(biāo)志。因此，大家把城鎮(zhèn)化作為下一步中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要的推動(dòng)器，我想這是有道理的。

在我們過(guò)去多年的城鎮(zhèn)化過(guò)程中也有很多問(wèn)題值得我們反思，所以，下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化到底應(yīng)該注意哪些重大的關(guān)系，我想這還是需要我們進(jìn)一步探討的問(wèn)題。就我個(gè)人工作研究的角度看，我覺(jué)得下一步的城鎮(zhèn)化應(yīng)該特別注重處理和解決好三農(nóng)的問(wèn)題。

有三個(gè)問(wèn)題需要我們認(rèn)真研究。

第一在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中，怎么保證中國(guó)糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給，也就是農(nóng)產(chǎn)品的總供給問(wèn)題。一方面進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，特別是2003年以后，農(nóng)業(yè)上一直捷報(bào)頻傳，今年雖然最終的糧食產(chǎn)量還沒(méi)有公布，但是肯定會(huì)比去年增產(chǎn)，這已經(jīng)成了定局。這也就成就了中國(guó)建國(guó)以來(lái)第一次實(shí)現(xiàn)連續(xù)九年糧食增長(zhǎng)這樣一個(gè)局面，這是非常鼓舞人心的。但要從供求的本身關(guān)系來(lái)看，我們也發(fā)現(xiàn)一方面農(nóng)業(yè)在增長(zhǎng)，但另外一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高，還包括城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，需求增長(zhǎng)似乎更快。所以，近些年來(lái)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的總供求方面已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展增長(zhǎng)的速度趕不上需求增長(zhǎng)的速度的局面。

這些年來(lái)表現(xiàn)的就是進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量在不斷的增加。尤其按中國(guó)的糧食口徑統(tǒng)計(jì)，進(jìn)口的糧食數(shù)量確實(shí)增長(zhǎng)的非常快，因?yàn)橹袊?guó)是把大豆和黍類統(tǒng)計(jì)到糧食里。今年10月份的情況看，我們進(jìn)口的糧食，按中國(guó)口徑統(tǒng)計(jì)的糧食已經(jīng)超過(guò)六千萬(wàn)噸，達(dá)到6088萬(wàn)噸。這里面主要是大豆，今年1—10月進(jìn)口大豆4855萬(wàn)噸，所以，全年的情況來(lái)看，進(jìn)口大豆肯定要超過(guò)5500萬(wàn)噸。也就是說(shuō)全世界出口的大豆有一半以上是要運(yùn)到中國(guó)來(lái)。此外，還進(jìn)口了谷物粉1200多萬(wàn)噸。也就是從去年開(kāi)始，中國(guó)的三大谷物，小麥、大米和玉米也都已經(jīng)成為凈進(jìn)口的國(guó)家。

這個(gè)趨勢(shì)還會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。剛才講到人口增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平提高，城鎮(zhèn)化率的提高都是推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)的重要因素。其中人口的增加，我們這些年保持在每年凈增人口六七百萬(wàn)，這個(gè)數(shù)需要多少糧食滿足，這個(gè)是可以打體上測(cè)算的，人民生活水平的提高消費(fèi)會(huì)更多，這也需要一個(gè)測(cè)算。需要我們重視的就是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，由于生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，由于收入水平提高，由于生活方式轉(zhuǎn)變，他們會(huì)增加消費(fèi)多少農(nóng)產(chǎn)品，這個(gè)問(wèn)題也是需要我們非常高度重視的。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，按統(tǒng)計(jì)資料公布的中國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的主要食品情況看，按照2001年的統(tǒng)計(jì)資料來(lái)看，我們2001年，每個(gè)城鎮(zhèn)居民平均每人消費(fèi)的食品和城鎮(zhèn)居民相比大概是個(gè)什么情況呢？口糧大概要比市民比農(nóng)民低三分之一左右，但是蔬菜要高28%，植物油要高24%，肉類要高51%，家禽要高130%多，蛋類要高百分之八九十。所以，可以想像隨著農(nóng)民不斷的進(jìn)入城鎮(zhèn)，在消費(fèi)結(jié)構(gòu)上他們的變化也會(huì)帶來(lái)我國(guó)食品，特別是糧食總供求的變化。所以，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，為什么要強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，為什么要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，我想這是個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

按照這幾年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的情況來(lái)看，如果不進(jìn)口這些農(nóng)產(chǎn)品，我們自己來(lái)生產(chǎn)，按照我們目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際水平來(lái)看，大概需要增加六億多畝農(nóng)作物的播種面積才能把這個(gè)缺口填平，而實(shí)際上我們18億畝的耕地中有一部分地在南方可以復(fù)種，所以，目前全年的農(nóng)作物總播種面積大概是24億畝多一點(diǎn)兒，我剛才講到進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品如果我們自己供給需要再增加6億，也就是我們現(xiàn)在的實(shí)際生活水平如果都由中國(guó)自己來(lái)保證農(nóng)產(chǎn)品的供給，我們需要有30億畝以上的農(nóng)作物播種面積，我講的不是耕地面積，而我們現(xiàn)在自己只有24億，也就是說(shuō)大約有20%左右的缺口。

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，充分利用國(guó)際資源和國(guó)際市場(chǎng)這是非常理智，非常明智，也是很必要的，但問(wèn)題是糧食這個(gè)問(wèn)題確實(shí)太復(fù)雜，我剛才講到六千多億斤的糧食進(jìn)口折成中國(guó)的數(shù)量就是1200億斤以上，相當(dāng)于我們最大的臨時(shí)產(chǎn)量黑龍江省一個(gè)省的年產(chǎn)量。所以，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中我覺(jué)得我們需要有一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中怎么去加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高，這大概是不能忽視的。這是一個(gè)問(wèn)題。

第二個(gè)問(wèn)題已經(jīng)講到城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)之間一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的矛盾就是土地怎么使用，以及土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化之后農(nóng)民的權(quán)益怎么保障，這是第二個(gè)需要考慮的問(wèn)題，就是土地問(wèn)題。中國(guó)的征地制度社會(huì)上批評(píng)是比較多的，一個(gè)最重要的方面是對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保障不夠，我想這是將來(lái)土地制度改革必須認(rèn)真去研究和改善的一個(gè)重要方面。

第二個(gè)方面現(xiàn)行的土地制度對(duì)于土地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)使用約束機(jī)制不強(qiáng)，因此，土地一方面大量征用，另外一方面效率不高，甚至浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象都是大量存在的。第三，相當(dāng)程度上為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在土地制度方面，在征地的機(jī)制方面所衍生出來(lái)的一些東西導(dǎo)致了地方政府，乃至企業(yè)一種偏離正常軌道的行為。比如地方政府追逐土地財(cái)政的收入，就會(huì)更多地征地，更多地賣地。還比如有的企業(yè)追求能夠以更低的價(jià)格拿到土地，以待以后增值，這就會(huì)扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種各樣的行為。所以，在這個(gè)過(guò)程中，征地制度改革確實(shí)非常必要，而且整個(gè)農(nóng)村土地制度的改革也是非常必要的。

這些問(wèn)題都涉及到很多方面，相當(dāng)復(fù)雜，我今天不講了。昨天消息已經(jīng)公布了國(guó)務(wù)院研究了關(guān)于修訂土地管理法的意見(jiàn)，將報(bào)人大常委會(huì)研究，這個(gè)過(guò)程我們還可以進(jìn)一步觀察，我想應(yīng)該朝著切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，約束征地行為這個(gè)方向走。我今天要講的一方面我們征地中矛盾這么多，但是利用的到底怎么樣？現(xiàn)在很多人都認(rèn)為我們的城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地城鎮(zhèn)化的速度明顯的快于人口城鎮(zhèn)化的速度，我想這個(gè)事實(shí)是存在的。

看一下統(tǒng)計(jì)資料能發(fā)現(xiàn)1980年的時(shí)候，我國(guó)城市建成區(qū)的總規(guī)模大約五千平方公里，到2010年城市建成區(qū)的總規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大到46000平方公里，也就是城市建成區(qū)的總規(guī)模擴(kuò)大了8.2倍，但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)口徑，1980年是1.9億多人，不到兩億人，2010年是六億七千多萬(wàn)人，城市人口大約增加了2.5倍。建成區(qū)規(guī)模擴(kuò)大8.2倍，城鎮(zhèn)人口只增加2.5倍，這就回應(yīng)了我們說(shuō)的土地城市化快于人口城市化這樣一個(gè)現(xiàn)象。

還要再問(wèn)的就是進(jìn)入城市的有大量人口并沒(méi)有成為真正的城市人口這個(gè)問(wèn)題后面還可以再講。這么快速的征地，但是沒(méi)有帶來(lái)更多或者應(yīng)該等比例增長(zhǎng)的城市人，原因到底在什么？我想土地利用中的一些不合理的現(xiàn)象。不想講別的，從地價(jià)，因?yàn)槲覀冊(cè)谧暮芏喔魑粚＜覍W(xué)者，以及企業(yè)家都對(duì)房地產(chǎn)很關(guān)注，各位都能關(guān)注到土地征收之后，在不同的用途上土地的出讓價(jià)格差別是非常大的。按照國(guó)土部公布的今年上半年的土地出讓價(jià)格來(lái)看，全國(guó)平均的每一平方米的商務(wù)用低價(jià)格，商業(yè)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)的土地用低價(jià)格每平方5700多元，每平方住宅價(jià)格是4500多元，每平方的工業(yè)用地是659元，每平方工業(yè)用地的價(jià)格只相當(dāng)于商業(yè)、服務(wù)業(yè)用低價(jià)格的11%多一點(diǎn)兒，相當(dāng)于房地產(chǎn)的14%多一點(diǎn)兒，這樣一種價(jià)格機(jī)制，價(jià)格的導(dǎo)向一定會(huì)導(dǎo)致工業(yè)用地增長(zhǎng)的數(shù)量非常大，而它的效率相對(duì)又會(huì)比較低。

從現(xiàn)在來(lái)看，供地的總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的，而它的地價(jià)又最低，當(dāng)然我們不可能要求工業(yè)用地價(jià)格和住宅、商業(yè)用地價(jià)格一樣高，但是過(guò)低就會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題，工業(yè)中用地的浪費(fèi)現(xiàn)象是非常嚴(yán)重的。這就需要我們反思，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必須改革。

我曾經(jīng)在上海做了一個(gè)調(diào)查，上海一個(gè)松江區(qū)工業(yè)比較發(fā)達(dá)，我調(diào)查這個(gè)區(qū)原來(lái)所有的工業(yè)企業(yè)12.6萬(wàn)家一共用了11.5萬(wàn)的土地，平均每個(gè)企業(yè)占地9畝，最近他們以一種新的機(jī)制，不是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，而是主要以出租標(biāo)準(zhǔn)廠房或者特定的設(shè)計(jì)廠房，用這種出租的辦法建了一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)園區(qū)情況有了非常大的變化，入園的企業(yè)平均每個(gè)占地不到1.5畝，但是由于注重了科技的進(jìn)步，引進(jìn)一些高新科技的企業(yè)，效率大不一樣。去年這個(gè)園區(qū)中工業(yè)企業(yè)平均每平方公里的產(chǎn)出達(dá)到136億人民幣，整個(gè)上海市級(jí)開(kāi)發(fā)園區(qū)平均產(chǎn)出是60億，比它高一倍。而這個(gè)園區(qū)所有的企業(yè)所交納的稅收平均每畝地交60萬(wàn)，松江其他的11萬(wàn)多畝地的12.6萬(wàn)家企業(yè)平均每畝地只交10萬(wàn)。

這個(gè)例子就可以充分說(shuō)明通過(guò)改革，通過(guò)轉(zhuǎn)換機(jī)制，工業(yè)用地節(jié)約的余地是非常大的?；剡^(guò)頭來(lái)，目前為什么要特別強(qiáng)調(diào)工業(yè)用地？工業(yè)用地扭曲的情況實(shí)際上導(dǎo)致了工業(yè)用地的不正常，對(duì)整個(gè)民眾帶來(lái)什么影響？為了給工業(yè)提供比較低價(jià)格的土地，在征收農(nóng)民土地的時(shí)候不得不壓低補(bǔ)償，現(xiàn)在的實(shí)際情況是壓低補(bǔ)償越來(lái)越困難，農(nóng)民不愿意，整個(gè)征地總收入中關(guān)于補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用在大幅度的提高。這塊壓不下去就會(huì)轉(zhuǎn)到另外一個(gè)方面，就是對(duì)商業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅用地的價(jià)格不得不大幅度提高，以此彌補(bǔ)土地利用中利益不平衡導(dǎo)致的財(cái)政上的缺口。所以，通過(guò)對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行改革的措施，實(shí)際上有可能更有力更實(shí)際的推動(dòng)征地制度和用地制度的改革，也可以真正形成一種節(jié)約用地的局面。這是第二個(gè)問(wèn)題。

第三個(gè)問(wèn)題我想講推進(jìn)城鎮(zhèn)化，所有人都認(rèn)為城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志就是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市人口，這個(gè)過(guò)程我們現(xiàn)在正在進(jìn)行中，城市人口的比重在不斷的提高，但是大家又都知道，進(jìn)入城市的大量的農(nóng)民其實(shí)并沒(méi)有真正變?yōu)槭忻?，他們還是處在一種游離狀態(tài)中，有人把我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化叫半城鎮(zhèn)化。有的數(shù)字非常有意思，我一開(kāi)頭講到2000年城市總?cè)丝?.6億，到了去年達(dá)到了6.9億，等等了2.3億，增加了50%以上，但是通過(guò)有關(guān)部門了解到的，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)但是沒(méi)有戶籍的流動(dòng)人口數(shù)量到去年年底基本估計(jì)，因?yàn)闆](méi)有準(zhǔn)確的數(shù)字，大約也是2.3億?？梢赃@么說(shuō)，這十年來(lái)新增加的城市人口都是處在游離狀態(tài)的人口，這其中絕大部分是農(nóng)民。于是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中就需要認(rèn)真考慮怎么去解決農(nóng)民逐步的市民化的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是繞不過(guò)去的。

一面講推進(jìn)城鎮(zhèn)化，一面農(nóng)民進(jìn)入了城鎮(zhèn)，但又沒(méi)法變成市民，這會(huì)對(duì)今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展帶來(lái)很多不確定、不穩(wěn)定的因素。但是要農(nóng)民變市民確實(shí)難度非常之大，即使我們大多數(shù)政府官員都愿意這么做，但是如果算一算賬這個(gè)事兒就很難。這幾天各地都在討論關(guān)于異地高考的問(wèn)題，就這一個(gè)問(wèn)題就讓老百姓和政府都非常糾結(jié)，更何況會(huì)涉及到更多的問(wèn)題。

涉及哪些問(wèn)題呢？第一，必須涉及到就業(yè)問(wèn)題，大量農(nóng)民進(jìn)城，讓他們來(lái)干什么？如果沒(méi)有更好的就業(yè)，更高的收入他就不會(huì)離開(kāi)農(nóng)村，因此，引導(dǎo)農(nóng)民加入城鎮(zhèn)化的大潮，轉(zhuǎn)為市民首先需要解決他的就業(yè)，我們就需要認(rèn)真估計(jì)我們還能給農(nóng)民增加提供多少新的就業(yè)機(jī)會(huì)。這幾年我們平均每年解決城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口1100多萬(wàn)，從一個(gè)周期來(lái)講，十六大以來(lái)這十多年，我們大概解決了1億到1.2億的就業(yè)人口，我們城鎮(zhèn)化速度多快，還打算吸引多少人，依靠什么領(lǐng)域，依靠什么機(jī)制來(lái)解決更多的農(nóng)民就業(yè)，這個(gè)問(wèn)題就不能不考慮。

從實(shí)際情況看，只有大量的處在服務(wù)業(yè)的中小規(guī)模的民營(yíng)企業(yè)，甚至微型的民營(yíng)企業(yè)才有可能提供這么多的就業(yè)機(jī)會(huì)。于是我們政策上的改革，制度上的改革一定要形成一個(gè)積極鼓勵(lì)中小型、微型的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這才能跟我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化的要求和目標(biāo)相一致，否則就很難解決他們的就業(yè)。不能就業(yè)，就會(huì)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，這是必須解決的第一個(gè)問(wèn)題。

要解決的第二個(gè)問(wèn)題顯然是他們的住房問(wèn)題，農(nóng)民工整體進(jìn)入城市的住房狀況如何，有關(guān)部門曾經(jīng)做過(guò)比較大規(guī)模的調(diào)查，調(diào)查的結(jié)果從去年的情況看是這樣，進(jìn)城的農(nóng)民工住宅由用人單位提供的集體宿舍的占51%，由農(nóng)民工自己在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者城鎮(zhèn)中租住農(nóng)民住房的占47%，真正擁有自有住房的外來(lái)農(nóng)民，在城鎮(zhèn)中不到1%，進(jìn)入城鎮(zhèn)以后，交納了住房公積金的農(nóng)民工比重不到3%，現(xiàn)在進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工總量大約在1.5億—1.6億之間，到底采取什么辦法解決這么多人，后續(xù)還要來(lái)人，解決他們的住房，我想這確實(shí)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。

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