劉鐵男落馬劍指審批權 “小國務院”發(fā)改委有多大權？

2013年05月14日 16:56
來源：中國新聞周刊網作者：曾建中劉蔚

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原題：國家發(fā)改委的“權力清單”

基于產業(yè)結構調整的權力上收，讓國家發(fā)改委受到“管得過多過細”質疑

2013年全國兩會之后，原本由國家人口和計劃生育委員會負責的“研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策”等職責被劃入國家發(fā)改委，此外國家電力監(jiān)管委員會被并入國家能源局，后者繼續(xù)由國家發(fā)改委管理。已掌握各種規(guī)劃、監(jiān)管、審批、核準等權力的國家發(fā)改委，再次面臨擴權質疑。

被貼上“小國務院”“大總管”“第一大部”標簽的國家發(fā)改委，到底掌握多少權力?

權力知多少

據國家發(fā)改委官網介紹，其下屬有28個“職能機構”，還管理國家能源局、國家糧食局兩個副部級單位。在國家發(fā)改委的“權力清單”里，其職責可分規(guī)劃、監(jiān)管、審批三大塊，包括擬定或編制國民經濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、固定資產的投資規(guī)模;進行各種定價、審批重大項目、安排專項資金等。前者比較“務虛”，后兩項比較具體。

但具體的監(jiān)管或審批權又有多少，難以統(tǒng)計。

可供參考的是，該委在2012年4月19日至2013年3月21日審批或核準了近1500個項目(含同類項目)。

另據2004年國務院發(fā)布的《國務院關于投資體制改革的決定》和《政府核準的投資項目目錄》《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》，國家發(fā)改委負責核準的項目有80余項，主要包括農林水利、能源、交通運輸、信息產業(yè)、原材料、機械制造、輕工煙草、高新技術、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資、境外投資十三大類。

需要國家發(fā)改委審批或核準的項目有一定的規(guī)律。一般跨國或跨省(區(qū)、市)的項目，主要集中在水利和交通運輸方面。比如國際河流和跨省(區(qū)、市)河流上的水庫項目;跨省鐵路，跨境、跨海灣、跨大江大河(通航段)的獨立公路橋梁、隧道等。由國家發(fā)改委核準便帶有總體協(xié)調意味。

上了一定規(guī)模的項目，也要由國家發(fā)改委來核準。例如總裝機容量25萬千瓦及以上的水電站、年產50萬噸及以上的煤炭液化項目，還有年產100萬噸及以上的新油田開發(fā)項目等，均須報國家發(fā)改委審批或核準。在地方政府眼里，這些都是招商引資的大項目。

除了“重大”以外，涉及國防、金融安全、信息安全的項目，由于“重要”，也需要國家委改委批準，例如印鈔、造幣、鈔票紙項目;民用衛(wèi)星制造;制鹽;國際電信傳輸電路、國際關口站等。

權力“收”與“放”

梳理官方公布的資料，國家發(fā)改委的審批權主要來自以下四個方面：法律、行政法規(guī)設定的行政許可項目;以國務院決定方式公布保留的行政許可項目;法律、行政法規(guī)設定的非行政許可審批項目及規(guī)范性文件設定的非行政許可審批項目。

中國經濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉則認為，國家發(fā)改委有很多權力不是法律授權的，靠文件、靠行政慣例來的，這些權力“比較隱蔽”。

這一說法不無依據，國家發(fā)改委先后6次被取消的52個審批項目中，審批權 “設定依據”一欄中， 1項來自法律授權，26項來自國務院發(fā)布的通知或決定等，還有就是國家發(fā)改委(2003年前為國家計委)、其他部門單獨或聯(lián)合發(fā)布的通知、辦法等。

國家發(fā)改委投資研究所研究員、中國投資協(xié)會會長張漢亞在接受媒體采訪時曾表示，其實很多事國家發(fā)改委不想管，但在高層要求下不能不管。在政府習慣于通過行政手段來對經濟進行干預活動中，國家發(fā)改委只是執(zhí)行機構。

張漢亞認為，像醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、環(huán)保等職能，是由于各職能部門管理不夠，使得國務院不得不將許多重要事務轉給國家發(fā)改委，于是“被動”收下這些職能。

除了上面“派下來”，還有一些權力是從地方“收”上來的。

2010年6月18日，國家發(fā)改委發(fā)出通知，稱在國家出臺明確的產業(yè)政策之前，煤制天然氣及配套項目由國家發(fā)改委統(tǒng)一核準，各級地方政府不得擅自核準或備案煤制天然氣項目。

2011年4月12日，國家發(fā)改委表示收緊大型煤化工項目的審批，并再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產業(yè)規(guī)劃出臺。同年，國家能源局回收風電行業(yè)的地方審批權。

這種基于產業(yè)結構調整的權力上收，讓國家發(fā)改委受到“管得過多過細”的質疑。

北京大學國家發(fā)展研究院教授盧鋒曾撰文指出，國家發(fā)改委被賦予大范圍產業(yè)管制權限，這一職能被包含幾十個行業(yè)，數千種產品和技術工藝的產業(yè)政策目錄所描述。

盧鋒在文章中說，對這份四五萬字的《產業(yè)結構調整指導目錄》(以下簡稱《目錄》)中的“限制類”行業(yè)產品投資項目實施核準，是引發(fā)質疑投資審批和限制過多的背景之一，“在2011年版‘目錄’中，‘限制類’包括17個行業(yè)、258個條目、幾百種產品和項目對象，有關社會投資都要申請核準。核準過程透明度低，困難多，引發(fā)業(yè)內人士‘核準就是審批，甚至比審批還審批’的抱怨?！?

放權下一步

雖然擁有眾多權力，但國家發(fā)改委并非從一開始就是“大總管”。

成立于1952年的國家計劃委員會，在1998年更名為國家發(fā)展計劃委員會， 2003年將原國務院經濟體制改革辦公室的職責和國家經貿委部分職能并入，重新改組為國家發(fā)展和改革委員會，簡稱國家發(fā)改委。

最初，國家發(fā)改委有26個職能部門，15項職責，機關行政編制890名。

2008年國務院機構改革中，國家發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理和信息化有關職責被劃給工業(yè)和信息化部，而原國務院西部地區(qū)開發(fā)領導小組辦公室和原國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組辦公室的職責被劃入，有28個職能部門，15項職責，機關行政編制1029名，同時管理國家糧食局、國家能源局兩個副部級單位。

今年的大部制改革中，國家人口和計劃生育委員會和國家電力監(jiān)管委員會的部分職責被劃入國家發(fā)改委。此舉被媒體評論為“擴權”。

事實上，除了收權，國家發(fā)改委也曾“放權”。據不完全統(tǒng)計，2002年至2012年，國務院分六批共取消了1992個行政審批項目，調整(改變管理方式或下放管理層級)了439個行政審批項目，涉及國家發(fā)改委的，共取消52個，調整14個。

但留下來的審批還是被認為“過多”。剝離屬于市場的職能，下放審批權，專注宏觀、改革職能，是近來集中的改革“呼聲”。

“(職能)分離是最合適的，”中國社科院法學研究所研究員周漢華認為，國家發(fā)改委的下一步改革要將職能分開，“就是宏觀的就不要管微觀，管執(zhí)行的就不要管監(jiān)督，發(fā)改委是最主要的改革機關，其實也是最主要的改革對象，這些職能配置就特別不合適?！?/p>

今年3月11日，中央機構編制委員會辦公室王峰副主任說，國家發(fā)改委要進一步轉變職能，而且轉變職能力度還要再大一點。

而最新發(fā)布的《國務院機構改革和職能轉變方案》也提出，將減少和下放一批投資審批事項，其中涉及國家發(fā)改委。用新任國務院總理李克強的話說，“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上?！?/p>

盧鋒在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，國家發(fā)改委被賦予大范圍產業(yè)管制權限，建立在政府對結構調整、產能過剩的調控而干預市場上面。但產業(yè)政策太寬，政府之手就代替了市場之手，本來市場是有調節(jié)能力的，一旦“宏調化”后，不確定性更強，透明度就比較低。

盧鋒說，如果政府對它的干預范圍沒有一個更好的界定，“發(fā)改委減權是很難的”，因為如果政府認為《目錄》中的行業(yè)都需要干預的話，當然還是國家發(fā)改委干預比一般的部門干預好。

“真正要改，那就透明、削權?！北R鋒說，結構調整、產能過剩，市場是有辦法的，要盡量讓市場去調節(jié)，同時產業(yè)政策要瘦身。產業(yè)政策要和宏觀調控要分開，“產業(yè)政策歸產業(yè)政策，宏觀政策要界定一個邊界，盡量透明化”。