2013年04月08日 14:20
來源：《財經(jīng)》雜志 作者：李其諺

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莫蹈電改覆轍

如果不及時進(jìn)行市場化整體改革，中國鐵路總公司可能迅速成長為壟斷巨頭，并反過來綁架政府和公眾

科幻小說中不乏這樣的場景：科學(xué)家研究制造出一個怪物，當(dāng)它脫離懵懂，開始長大時，主人就越來越無法控制；它最終長成龐然大物之后，就要反過來綁架和吞噬主人。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這是壟斷企業(yè)的寫照。

誰也不懷疑中央政府實施政企分開改革的良好初衷。但業(yè)界普遍擔(dān)心，僅實施“半步改革”，一家獨(dú)大的中國鐵路總公司會迅速成長為難以監(jiān)管的“經(jīng)濟(jì)怪獸”。

從3月10日《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，到鐵道部撤銷，再到鐵路總公司建立，前后僅用一周時間。機(jī)構(gòu)改革方案特別指出，國家將繼續(xù)深化鐵路企業(yè)改革。然而，根據(jù)隨后下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施<國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案>任務(wù)分工的通知》，所列明從2013年至2017年鐵路系統(tǒng)改革的實施計劃，僅有組建中國鐵路總公司一項。

多位接近決策層的專家均表示，近期中國鐵路總公司沒有明確的拆分計劃，國有鐵路系統(tǒng)一家獨(dú)大的壟斷格局將持續(xù)一段時間。

在這種體制下，政府能否有效率地監(jiān)管這家壟斷企業(yè)？

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》，原鐵道部對所屬18個鐵路局(含廣州鐵路集團(tuán)公司、青藏鐵路公司)、3個專業(yè)運(yùn)輸公司及其他企業(yè)的權(quán)益作為中國鐵路總公司的國有資本。中國鐵路總公司注冊資金為10360億元，不進(jìn)行資產(chǎn)評估和審計驗資；實有國有資本數(shù)額以財政部核定的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記數(shù)額為準(zhǔn)。

這意味著，鐵路系統(tǒng)的資產(chǎn)監(jiān)管從一開始就是筆“糊涂賬”。當(dāng)全國的財經(jīng)媒體都忙著采訪專家、機(jī)構(gòu)、審計部門，試圖幫著鐵路系統(tǒng)理清賬本時，連原鐵道部自己也不能準(zhǔn)確地提供資產(chǎn)和負(fù)債的具體情況。

為了迅速完成改革任務(wù)，鐵路總公司成立時暫不進(jìn)行資產(chǎn)評估和審計尚可理解。

然而，如果資產(chǎn)和負(fù)債摸不清楚，政府對體格龐大的鐵路總公司監(jiān)管必然先天不足；連成本和收益都無法掌握，當(dāng)壟斷企業(yè)以“票價過低無法補(bǔ)償成本”“歷史包袱重”“有利于公眾長遠(yuǎn)利益”等理由宣稱虧損，不讓漲價就怠工停運(yùn)的時候，政府恐怕只能在漲票價和巨額財政補(bǔ)貼之間做出選擇。

這不是改革危言，這是另一個基礎(chǔ)行業(yè)——電力工業(yè)的慘痛教訓(xùn)。

1996年，電力行業(yè)實施政企分開改革，成立國家電力公司。業(yè)內(nèi)人士也曾對其給予極高期望。然而，政企分開后的國家電力公司仍是當(dāng)時中國最大的企業(yè)集團(tuán)，控制了全國幾乎所有的電網(wǎng)和約60%的發(fā)電資產(chǎn)，并且電力調(diào)度權(quán)非常集中，可謂發(fā)電、輸電、配電和供電四個環(huán)節(jié)高度一體化的“巨無霸”。到2000年底，國家電力公司總資產(chǎn)1.8萬億元，占中國電力行業(yè)2.5萬億元總資產(chǎn)的72%；2001年實現(xiàn)銷售收入4003億元。

電力業(yè)內(nèi)人士回憶當(dāng)時的情況說：“中國電力公司就基本上是電力行業(yè)，它制定的標(biāo)準(zhǔn)就是國家標(biāo)準(zhǔn)，某種程度上，手握大權(quán)的總經(jīng)理的位置比部長還要實惠?！?/p>

鐵路和電力行業(yè)具有高度相似性；都具有天然壟斷的“運(yùn)輸網(wǎng)”；在無區(qū)域比較的情況之下，都容易形成技術(shù)和成本的壟斷壁壘；整個產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行都有一個中樞神經(jīng)——調(diào)度，而且調(diào)度權(quán)集中在壟斷公司手中，依靠調(diào)度權(quán)可以輕易將競爭性的民營企業(yè)擠出。這些特點導(dǎo)致的后果也如出一轍：政府對公司的監(jiān)管處于乏力狀態(tài)。

一喊餓就有奶吃，企業(yè)便匱乏動力降低成本、提高效率。

原國家電力公司總經(jīng)理出逃之前，在公司的年度工作會議上發(fā)言稱：“公司面臨較大的財務(wù)風(fēng)險。經(jīng)營管理比較粗放，企業(yè)之間財務(wù)狀況不平衡；城農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造的成本和還貸壓力越來越突出；電費(fèi)回收難度加大；部分企業(yè)特別是施工企業(yè)社會負(fù)擔(dān)沉重，市場競爭力不強(qiáng)。”

未過多久，該總經(jīng)理就“神秘失蹤”。而審計署對原國家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)果堪稱“觸目驚心”。審計署的報告稱，1998年-2002年期間，該公司損益不實情況比較嚴(yán)重，累計少計利潤78億元。更為嚴(yán)重的是，因為決策失誤該公司國有資產(chǎn)遭受重大損失，涉及金額78.4億元，其中因個別領(lǐng)導(dǎo)人違反決策程序或擅自決策造成的損失或潛在損失就達(dá)32.8億元，占42%。

一邊是負(fù)責(zé)人輕易“違反決策程序或擅自決策”造成重大損失，一邊是“哭窮”要補(bǔ)貼，這與高度壟斷和缺乏監(jiān)管的體制密切相關(guān)。

種種問題不是偶然，亦非個案。當(dāng)政府監(jiān)管乏力時，低效率、利潤“沙漏”和哭窮，是這類壟斷央企的“三板斧”。

更重要的是，當(dāng)壟斷利潤將其滋養(yǎng)成巨無霸之時，它往往會有沖動綁架公共利益，進(jìn)而制約下一步改革。

2000年，電力體制改革需要進(jìn)一步實施，就遭到了中國電力公司的堅決抵制，稱如果拆分國家電力公司，就會破壞電力系統(tǒng)的安全運(yùn)行，把電力搞亂，把社會搞亂。甚至在中央作出電改決定之后，高層次的改革研討會上有人聲稱：“剛有幾度電用就忘乎所以？什么廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，資本主義的那一套，學(xué)它做什么？”

當(dāng)時，反對改革的輿論制造者提出所謂“十年之約”。改革之錘落下之后，壟斷者還利用強(qiáng)大的博弈能力延緩方案的上報時間，改變方案內(nèi)容，以“安全性”“公益性”說辭影響決策。如果決策者沒有“壯士斷腕”之決心，是萬難將改革推進(jìn)的。

有花堪折直須折，莫待無花空折枝。

鑒往知來，中國鐵路體制改革既有國際經(jīng)驗，又是全民共識，正是最佳改革時機(jī)。與其等“怪物”長成，重蹈電改覆轍，莫若抓住時機(jī)，將改革盡快推進(jìn)到位。

作者為《財經(jīng)》主編助理

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