2013年04月08日 14:46
來源：《財經(jīng)》雜志 作者：陳曉舒 王開

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鐵路改革尋路

“中華人民共和國鐵道部”換牌為“中國鐵路總公司”已近半月，鐵路大改革的話題卻并無冷卻跡象。以此為題的公共論壇、課題層出不窮，從票價形成到制度頂層設(shè)計，討論達到鐵路改革十余年的最高潮。

從上個世紀(jì)起，“鐵路王國”將要市場化的消息便從未間斷，方案幾易其稿卻難成定論，暗中博弈也使得這個龐大的閉環(huán)系統(tǒng)一直躊躇不前。直至3月10日《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》確定撤銷鐵道部。

“中國鐵路總公司成立，很多遺留問題仍沒有解決：債務(wù)怎么解決？新成立的是個什么樣的特殊企業(yè)法人？公益性運輸怎么補貼？這些都沒有著落。政企分開只是一個序幕?！痹鴧⑴c2001年、2007年和2011年三次鐵路改革方案討論的北京交通大學(xué)教授趙堅說。然而，根據(jù)國務(wù)院的安排，從2013年至2017年鐵路改革實施計劃，僅有組建中國鐵路總公司一項。這意味著，未來五年，國有鐵路系統(tǒng)一家獨大的壟斷格局將持續(xù)。

多位改革參與者均認(rèn)為，未來鐵路改革方案的出臺，先決條件是妥善處理既有巨額債務(wù)，理順鐵路產(chǎn)權(quán)難題。改革之路行百里者半九十，如果僅實施政企分開的“半步改革”，則將重蹈另一基礎(chǔ)性領(lǐng)域——電力改革的覆轍。

電力改革在上世紀(jì)90年代僅僅實施了政企分開的第一步。然而到二十年后欲進行第二步“拆分”改革之時，“經(jīng)濟怪物”已經(jīng)蔚然成型，以巨大的博弈能力阻撓決策者的改革實施，使得方案幾近流產(chǎn)，其問題遺留至今。與此同時，電力改革停滯也造成了大量國有資產(chǎn)損失和上下游領(lǐng)域改革的“腸梗阻”，決策者當(dāng)引以為鑒。

——編者

與中華人民共和國同齡的鐵道部，已經(jīng)正式退出歷史舞臺。

3月28日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于實施〈國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》。其中，2013年列第一位的任務(wù)，便是組建中國鐵路總公司。

鐵路改革“上路”迅速。

3月10日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布。

四天之后，已存在64年的鐵道部被撤銷。同日，中國鐵路總公司完成企業(yè)注冊登記。

又過了三天，中國鐵路總公司掛牌。

短短的半個月，“秒殺”了中國鐵路改革數(shù)十年的蹉跎。如今，改革終于向前邁了半步，但，也僅僅是半步。

從上世紀(jì)末以來，“鐵路王國”要改革的消息就未間斷。作為計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，鐵道部既是鐵路行業(yè)的行政主管部門，又直接經(jīng)營鐵路運輸企業(yè)。在邁向市場經(jīng)濟途中，這個龐大的閉環(huán)系統(tǒng)已經(jīng)走到盡頭。

“政企分開只是一個序幕?！痹鴧⑴c2001年、2007年和2011年三次鐵路改革方案討論的北京交通大學(xué)教授趙堅說：“中國鐵路總公司成立，很多遺留問題沒有解決：債務(wù)怎么解決？新成立的是個什么樣的特殊企業(yè)法人？公益性運輸怎么補貼？這些都沒有著落?！?/p>

其實，鐵路改革的目標(biāo)清晰可見：更多引入多元化的資本，建立競爭秩序，以形成一個運轉(zhuǎn)高效而有序的系統(tǒng)。但通向這個目標(biāo)的現(xiàn)實路徑卻荊棘叢生。

“現(xiàn)在來看，民營資本可能更難進入，鐵道部雖然撤了，架構(gòu)還沒有改，尤其是轉(zhuǎn)企之后，效益好的線路不會給民營資本，而在投融資領(lǐng)域，沒有合適的運營收益，怎么回收投入？” 國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所研究員羅仁堅說：“接下來就要看總公司下一步怎么分解。”

目前緊迫的問題是，剛剛組建的中國鐵路總公司作為中央管理的國有獨資企業(yè)，擁有200萬員工、注冊資金1.036萬億元，固定資產(chǎn)超過4.3萬億元，這樣體量龐大的超級壟斷性公司，在繼承鐵道部資產(chǎn)同時，如何能摒棄鐵路系統(tǒng)原有的種種弊病，轉(zhuǎn)身成為一家真正的現(xiàn)代企業(yè)。

政企分開第一步

根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，原鐵道部職能被一分為三：擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負責(zé)鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運、特運任務(wù)，負責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

交通運輸部部長楊傳堂對此次改革的評價是，“鐵道部的相關(guān)職能并入交通運輸部，我國綜合交通運輸管理體制由此形成。這次改革是2008年綜合交通運輸體系改革的深化，其核心是進一步轉(zhuǎn)變政府職能?！?/p>

參與國內(nèi)電信和電力行業(yè)體制改革方案設(shè)計的中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹，也曾親歷鐵道部十年改革之路。

張昕竹回憶，上世紀(jì)末開始的大規(guī)模壟斷行業(yè)改革直指電信、電力、鐵路和民航四大壟斷行業(yè)。當(dāng)時國務(wù)院成立了壟斷行業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由時任總理朱基總負責(zé)，時任體改辦主任王歧山和當(dāng)時的發(fā)改委副主任張國寶具體執(zhí)行。

當(dāng)年，這些行業(yè)面臨的是呆賬壞賬叢生、資不抵債、效率低下、供給不足等種種問題。隨后推出的電力、民航、電信三大行業(yè)改革，解決了政企分開、監(jiān)管體制和競爭模式的問題。唯一沒有改革的就是鐵路。

“當(dāng)時考慮的是中國鐵路的發(fā)展需要投資，鐵路改革被擱置。”張昕竹稱。

彼時的鐵道部部長傅志寰，是鐵路改革的強力擁護者。2002年10月18日的國務(wù)院新聞辦公室記者招待會上，傅志寰解釋：“鐵路的改革方案推出比較晚，主要是因為鐵路的運能緊張、系統(tǒng)復(fù)雜龐大，對它改革的研究、改革的實施要慎重，但鐵路改革將繼續(xù)推進……今后鐵路改革的著眼點主要在于政企分開、企業(yè)重組走向市場方面以及主輔分離、干支分離、減員提效等方面?！?/p>

2003年，劉志軍接替傅志寰出任鐵道部部長，其在任八年間，在“集中力量辦大事”的理念下，推動鐵路建設(shè)“跨越式發(fā)展”。

2007年國家發(fā)改委再提鐵道部改革方案，方案設(shè)計集中于“是否需要統(tǒng)一調(diào)度指揮”，直指鐵路市場化。時任總理溫家寶對發(fā)改委與鐵道部表示，“沒討論清楚的方案不要往上送”，該方案因不成熟，一直未得上報。

直至2011年，傅志寰和中國工程院院長周濟負責(zé)鐵道部大部制改革課題，這次課題的設(shè)定是有關(guān)鐵道部政企分開，也就是目前方案的雛形。同年6月8日，鐵道部向各鐵路局及專業(yè)公司，下發(fā)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案》。核心是，按照政企分開的要求，轉(zhuǎn)變鐵道部職能，擴大鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，確立鐵路局的市場主體地位。

按照鐵道部的計劃，2011年的任務(wù)是制定、完善方案，2012年進入方案的全面實施階段。方案頒布后，鐵道部政法司、財務(wù)司、運輸局等相關(guān)司局又出臺了系列配套政策措施。

即便如此，鐵道部并未在2012年實現(xiàn)“政企分開”。作為鐵道部主要借款方，世界銀行在這一年發(fā)布報告稱，鐵道部應(yīng)并入大交通運輸部，成立國家鐵路管理局，鐵道部作為所有鐵路資產(chǎn)所有者的角色應(yīng)終止。

報告基于對澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、日本、俄羅斯、美國等八個國家鐵路行業(yè)的研究，得出鐵路體制發(fā)展相似規(guī)律：交通運輸部負責(zé)管理和制定統(tǒng)籌多種運輸方式的綜合交通運輸政策；政府的政策制定和規(guī)管職能與鐵路服務(wù)的商業(yè)運營分離；無論民營國有，均普遍采取公司化治理結(jié)構(gòu)來提供鐵路服務(wù)；同時有多個服務(wù)提供商；客貨運業(yè)務(wù)在部門或制度上分離。

鐵路重債壓身

2013年3月14日，國務(wù)院批復(fù)組建中國鐵路總公司的有關(guān)問題時明確，“將原鐵道部相關(guān)資產(chǎn)、負債和人員劃入中國鐵路總公司。”“中國鐵路總公司承繼原以鐵道部名義簽訂的債權(quán)債務(wù)等經(jīng)濟合同、民事合同、協(xié)議等權(quán)利和義務(wù)；妥善解決原鐵道部及下屬企業(yè)負債，國家原有的相關(guān)支持政策不變，在中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，綜合采取各項措施加以妥善處理，由財政部會同國家有關(guān)部門研究提出具體處理方式?！?/p>

這意味著，鐵路總公司將承繼此前鐵道部的所有債務(wù)。

鐵路債務(wù)無疑是目前鐵路最為顯現(xiàn)的問題。根據(jù)鐵道部的公開數(shù)據(jù)，截至2012年9月末，鐵道部總資產(chǎn)4.3萬億元，總負債2.66萬億元——已接近2008年的4倍，資產(chǎn)負債率達到61.8%。其中，長期負債達到2.12萬億元，年利息約150億元。

自2011年以來，鐵道部逐步進入還款高峰。輿論對鐵路債務(wù)的關(guān)注，大都因為鐵道部在實現(xiàn)政企分開之后，其龐大的債務(wù)負擔(dān)將由誰來承擔(dān)，是財政兜底，還是通過票價上漲而由公眾買單，或是通過債務(wù)重組等市場手段進行消解。

鐵路巨額債務(wù)大部分來源于前任鐵道部部長劉志軍所選擇的“負債式發(fā)展模式”，鐵道部包攬從引進技術(shù)、融資到建設(shè)的整個環(huán)節(jié)，由鐵道部統(tǒng)一談判引進國外高鐵技術(shù)。在此期間，鐵路債務(wù)余額逐年大幅度上升，基建投資從2004年的532億元猛增到2010年的7009億元，其中大部分投資都是鐵路部門通過貸款、發(fā)債及各種短期融資方式籌集的。

“從那時起，鐵道部的負債率開始攀升，2004年之前維持在30%-40%之間，比較穩(wěn)定。2009年鐵道部資產(chǎn)負債率為53%，2010年上半年已上升到54.3%。現(xiàn)在已經(jīng)上升到61.8%。”國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌說。

隨著負債率的攀升，鐵路融資出現(xiàn)困難。2011年7月21日，鐵道部發(fā)行年內(nèi)第三期短期融資債券，200億元的發(fā)行規(guī)模最終有效投標(biāo)只有187.3億元，遭遇鐵道債歷史上首次流標(biāo)。

不僅如此，一些客運專線還發(fā)生多起農(nóng)民工討薪事件。而一些主要鐵路企業(yè)也曾聯(lián)名給國務(wù)院寫信反映資金緊張問題。鐵道部亦在謀求國家財政的支持，希望財政部對鐵路債進行擔(dān)保，因為財政擔(dān)保需要經(jīng)人大討論，財政部最終提出適當(dāng)減免稅收，將利息所得稅減半的辦法增援。

2011年9月底的國務(wù)院常務(wù)會議決定，由發(fā)改委牽頭協(xié)調(diào)央行、銀監(jiān)會、四大行、國開行等相關(guān)部門，處理鐵路融資問題。國務(wù)院還于10月12日下發(fā)《發(fā)改委關(guān)于明確中國鐵路建設(shè)債券政府支持性質(zhì)的復(fù)函》，指出：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，你部發(fā)行的中國鐵路建設(shè)債券為政府支持債券?！边@一新鮮的叫法雖沒有承認(rèn)財政擔(dān)保，鐵路債券的擔(dān)保仍然是鐵路建設(shè)基金。但在市場看來，這已經(jīng)是財政兜底的意思。

“發(fā)改委的文件已經(jīng)明確表明鐵路債券應(yīng)該是政府信用擔(dān)保的?！焙暝醋C券固定收益部總經(jīng)理吳志紅說。

“這其實是國家財政背書?！北本┙煌ù髮W(xué)教授榮朝和也對《財經(jīng)》記者表示，鐵路部門所有的貸款和發(fā)債都是建立在國家信用基礎(chǔ)之上的，因此在其債務(wù)出現(xiàn)違約的情況下，這些“或有債務(wù)”將會立即轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胴斦闹苯迂?zé)任，這種不正常提高鐵路債務(wù)信用等級的做法，促使借貸雙方對風(fēng)險防范都采取了機會主義的態(tài)度。

鐵路負債的不穩(wěn)定因素，也已開始顯現(xiàn)。2011年下半年鐵路獲得的3000億元新債務(wù)資金被明確為“維穩(wěn)安定資金”，用于償還鐵路建設(shè)欠款，并進行即時追蹤審計。

鐵路部門身負重債的另一面是償還能力孱弱。

一方面由于鐵路運輸價格受到管制，一直處于較低水平，近年來運輸成本又不斷上升，使得鐵道部的盈利水平低下。2005年-2010年間，其平均凈利潤約為20億元，相對于鐵道部龐大的資產(chǎn)規(guī)模，利潤率很低。至2010年時，凈利潤跌落至1500萬元，同比下滑99.45%，利潤率僅為0.0023%。極低的盈利水平，使鐵路部門的現(xiàn)金流壓力巨大，據(jù)中國工程院院士王夢恕透露，“目前一些地方鐵路局如上海局、廣鐵集團、南昌局等已經(jīng)靠借債來維持現(xiàn)金流了?！?/p>

另一方面，雖然1998年以來，鐵道部一直按照每噸公里3.3分錢的標(biāo)準(zhǔn)繳納鐵路建設(shè)基金，但考慮到貨運量增長緩慢、國家對糧棉化肥等物資免征等因素，這一專項基金增長緩慢。據(jù)鐵道部數(shù)據(jù)顯示，2009年-2011年，稅后鐵路建設(shè)基金分別為549.01億元、613.39億元和641.94億元。

雖然新任中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖明確表示，目前的改革并不影響鐵路投資，但在經(jīng)營現(xiàn)金流不暢，發(fā)改委又明確票價形成機制不變的情況下，中國鐵路總公司如何消解既有債務(wù)，同時保證鐵路投資是個兩難問題。

化解債務(wù)出路

關(guān)于解決鐵路負債問題，《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》中提出，“在中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，綜合采取各項措施加以妥善處理，由財政部會同國家有關(guān)部門研究提出具體處理方式?！边@被解讀為將出臺專門的債務(wù)處理方案，但是這一方案的出臺尚無時間表。

在專家看來，通過債務(wù)重組的方式化解債務(wù)是一個理想的解決方案，但這種做法需要借助市場和金融工具的力量。

中國工程院院士王夢恕在今年“兩會”上提交《推動鐵道部政企分開逐步解決鐵路債務(wù)的建議》。建議提出，成立鐵路資產(chǎn)管理公司來解決鐵路債務(wù)問題。

此前，已有專家提出類似建議。2012年初，北京交通大學(xué)教授榮朝和與武劍紅就建議，解決鐵路債務(wù)的現(xiàn)實方案是成立一家鐵路建設(shè)和資產(chǎn)管理總公司?！氨M管需要有一個承擔(dān)債務(wù)的主體，但政府那部分已經(jīng)劃歸交通部，它就不成為承擔(dān)債務(wù)的主體，而讓運營那部分承擔(dān)，又承擔(dān)不了，因為鐵路資金的現(xiàn)金流要維持運營的周轉(zhuǎn)，如果混在一起，部分現(xiàn)金流就需要拿去還本付息，會把運營部分的資產(chǎn)抽干?！睒s朝和認(rèn)為：“各國鐵路改革，運營部分一般不會承擔(dān)更多的債務(wù)，要考慮它的承受能力。”

在鐵路債務(wù)問題處理方面，日本鐵路改革有經(jīng)驗可循。

因修建新干線和長期經(jīng)營不善，在國家每年支付巨額補貼的情況下，日本國鐵的年虧損額在1985年到達頂峰1.85萬億日元。

日本鐵路改革后，之前巨額債務(wù)在不損害新公司健全經(jīng)營利益的前提下，先由本島的三個公司承擔(dān)一部分，其余由國鐵清算事業(yè)團處理，主要是用出售鐵路周邊土地、各公司股份和新干線的收入償還。

借鑒日本的經(jīng)驗，一種設(shè)想是：鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司作為承擔(dān)專門職能的特殊企業(yè)，類似于將日本鐵路改革時所分別成立的鐵路建設(shè)公團、新干線保有機構(gòu)及清算事業(yè)團合并，主要承擔(dān)今后一段時期內(nèi)國有鐵路系統(tǒng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資與建設(shè)，同時也負責(zé)相關(guān)資產(chǎn)的管理和債務(wù)償還。

具體而言，鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司承接原鐵路部門在部省合資項目公司中的權(quán)屬，并將建成后的鐵路設(shè)施委托或轉(zhuǎn)讓給鐵路總公司負責(zé)運營。該公司需要接受包括降息、停息等減負辦法的債務(wù)重組，但無權(quán)增加任何新的惡性債務(wù)，其建設(shè)能力則根據(jù)每年獲得的財政與其他投入和規(guī)范化的融資能力決定。

未來所承擔(dān)建設(shè)與債務(wù)償還的可能資金來源，包括鐵路設(shè)施的轉(zhuǎn)讓與租賃收入、相關(guān)資產(chǎn)的出售或處置收入、部分鐵路建設(shè)基金收入、其他社會資金投入以及中央專項基金的投入等。

“鐵路建設(shè)、投融資與相關(guān)資產(chǎn)管理及債務(wù)償還可進一步分開，設(shè)立成兩個機構(gòu)。”榮朝和稱，“下一步可先設(shè)立資產(chǎn)公司，把鐵路的債務(wù)劃過去，也把一部分資產(chǎn)劃過去，拿資產(chǎn)償還債務(wù)，償還不了，再由國家財政承擔(dān)?！?/p>

國家發(fā)改委綜合運輸所近期也上交了一份關(guān)于鐵路改革總體方案的研究課題，研究所管理室主任劉斌，是課題的參與者。他也提出：“鐵路債務(wù)很現(xiàn)實的一個處置方式就是出售現(xiàn)有資產(chǎn)，這不影響鐵路的大局，負債的情況卻能很快改善?！?/p>

按照現(xiàn)行的鐵路固定資產(chǎn)管理辦法，目前的4.3萬億元的鐵路資產(chǎn)有部分包括鐵路的永久性房屋、建筑物、相關(guān)的鐵路設(shè)施，以及單獨計價進賬的土地等。

“鐵路有很多資產(chǎn)是不錯的，原則上說，鐵路的資產(chǎn)都可以賣，只是賣的形式不一樣。如果說大干線不適合整體出售，那也可以通過上市來出售，支線怎么處置都可以，民間資本是有意愿接手的?！眲⒈蠓Q，“哪些資產(chǎn)適宜拿出來都已經(jīng)做過很長時間的籌劃?！?/p>

2012年2月鐵道部向內(nèi)部印發(fā)《鐵路企業(yè)國有資產(chǎn)管理辦法(試行)》，辦法意在規(guī)范鐵路企業(yè)重大產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn)和公司改制等，這也為未來的資產(chǎn)變現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系

鐵路產(chǎn)權(quán)，包括財產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，是鐵路改革的核心難題。

鐵道部從1979年便開始在鐵路建設(shè)中引進外資。近幾年，國務(wù)院陸續(xù)頒布《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》、《關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，投融資改革從未間斷，但這些因建設(shè)資金短缺倒逼的改革，并沒有獲得預(yù)期的市場熱切回應(yīng)。

趙堅認(rèn)為失敗主因在于：“在政企分開之前，鐵路運輸企業(yè)基本沒有自主經(jīng)營權(quán)，外資進入，意味著相應(yīng)喪失了對自己財產(chǎn)行使完整法人的權(quán)利?！倍A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會營利性資本成功的前提是，投資對象的主要產(chǎn)權(quán)屬性和產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠得到充分界定和有效保護，并使得財產(chǎn)具有合理的轉(zhuǎn)讓和交換價值。

據(jù)榮朝和介紹，鐵路的公益性、網(wǎng)絡(luò)性、共享性以及自然壟斷性等技術(shù)經(jīng)濟特征，決定了其產(chǎn)權(quán)關(guān)系極為特殊且復(fù)雜。

中國鐵路分為國有鐵路、合資鐵路和地方鐵路，其中國有鐵路的份額占據(jù)主導(dǎo)。

1999年傅志寰在任時曾實行“資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制”，下放鐵路局12項經(jīng)營權(quán)，但鐵路局的這些自主經(jīng)營權(quán)尚未得到很好地利用，就在劉志軍時代集中財力加快鐵路建設(shè)的背景下被上收。

“鐵路局并不是真正企業(yè)，其財產(chǎn)邊界、業(yè)務(wù)邊界、成本和責(zé)任邊界以及收益邊界在這一系統(tǒng)中都難以界定，因此，在目前體制下，存在上級企業(yè)剝奪鐵路局重要財產(chǎn)權(quán)利的體制基礎(chǔ)?！睒s朝和稱。

除國有鐵路內(nèi)部產(chǎn)權(quán)矛盾外，國有鐵路與合資鐵路、地方鐵路也矛盾不斷。這些鐵路沒有自己線路上的調(diào)度權(quán)，幾乎所有的地方鐵路和國有鐵路未能控制的合資鐵路，都在與國鐵系統(tǒng)的車流交換方面遭受過排斥，造成客貨流與運輸收入流失。

由于無力與國有鐵路系統(tǒng)繼續(xù)博弈，一些地方政府被迫以遠低于實際價值甚至當(dāng)初造價的價格向國鐵轉(zhuǎn)讓鐵路線。近年，合資鐵路中的企業(yè)退場，也多因缺少產(chǎn)權(quán)保障而起。

更為嚴(yán)重的事件發(fā)生在2010年，不少合資鐵路收到“委托管理”、“統(tǒng)征統(tǒng)貸”等一系列與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的行政通知，這些委托內(nèi)容都沒有在協(xié)議上注明具體托管方式、收益分配方式等被托管方需要具體履行的義務(wù)。

2010年10月建成通車的滬杭高鐵曾被認(rèn)為是鐵路投資成功引入社會資本的范例，寶鋼出資20億元，與鐵道部、上海市、浙江省四方投資。但簽署了“托管協(xié)議”之后，意味著寶鋼短期將無法獲得應(yīng)得的經(jīng)營收入。

“民資進入鐵路領(lǐng)域最怕兩點，一是調(diào)度權(quán)掌握在國鐵手中，使民資投資的線路得不到公平對待；二是民資在合營公司中的經(jīng)營決策和分紅中沒有話語權(quán)。”劉斌在鐵道部“政企分開”后接受采訪表示：“此次改革后，鐵總(鐵路總公司)如果仍然是鐵板一塊，對民營資本進入依然會形成巨大的壁壘。”

在國際經(jīng)驗中，鐵路政企分開，對鐵路建設(shè)與經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)利益的承認(rèn)和保護將變得尤為重要。法國在上個世紀(jì)末與國鐵簽訂計劃合同，就是政企分開過程中政府采取尊重和保障國鐵企業(yè)權(quán)利的步驟。

推進鐵路改革應(yīng)重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，相關(guān)專家提出，理清鐵路產(chǎn)權(quán)關(guān)系需要從多個方面入手。

首先需要解決好中央與地方的鐵路事權(quán)分工，以形成國家鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路合理分工、相互支撐的路網(wǎng)基本格局，并進一步提出政府間合理分工的明確要求，鐵路的政策與管理體制據(jù)此也需要進行必要的調(diào)整。

此外，可考慮以干線結(jié)合區(qū)域作為劃分國有鐵路系統(tǒng)企業(yè)邊界的依據(jù)。區(qū)域或地方性鐵路應(yīng)考慮盡量下放給地方經(jīng)營管理。

客觀而言，即便重組后的鐵路企業(yè)規(guī)模合理，地方性鐵路、民營鐵路與國有鐵路系統(tǒng)之間仍需共用相關(guān)設(shè)施與財產(chǎn)，因此需要在鐵路企業(yè)之間引入平等主體之間的交易制度。

競爭秩序如何建立

重構(gòu)鐵路產(chǎn)權(quán)同時，如何對鐵路系統(tǒng)進行重組，關(guān)系到競爭機制形成，也至關(guān)重要。

關(guān)于“重組模式”的討論歷經(jīng)十余年，無外乎“橫切”與“豎切”兩種。“橫切”是按區(qū)域或線路組建若干鐵路公司或干線公司；豎切則根據(jù)路網(wǎng)、貨運、客運的不同業(yè)務(wù)種類組建獨立的路網(wǎng)公司和運輸公司。

早在1996年，就有研究者對網(wǎng)運分離做了較完整的論述，重點是將具有自然壟斷性的國家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離，組建全國統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司和若干客貨運公司，實行分類管理。

傅志寰在主掌鐵道部時期，曾正式提出施行網(wǎng)運分離，組建運輸公司。傅志寰曾表示：“從1999年開始，14個鐵路局實行了資產(chǎn)經(jīng)營制，實行了貨運和客網(wǎng)的分開，組建了運輸公司，增強了運輸企業(yè)自主經(jīng)營的動力和活力，同時，鐵道部大力推進了主輔分離、干支分離，為鐵路總體改革奠定了堅實的基礎(chǔ)?！?/p>

為了使這一方案更趨完善，鐵道部自2000年以來便聯(lián)合多部門多次研討，形成了一個為期十年的方案。但最終這個改革方案并未獲高層首肯。

然而，在趙堅看來，“網(wǎng)運分離不可能”。根據(jù)他的研究，鐵路實行網(wǎng)運分離在國際上幾乎沒有成功的案例?！叭绻Q切，把路網(wǎng)公司作為一個獨立的公司，鐵路的客運或者貨運作為一個公司，那實際上這個路網(wǎng)公司仍是高度壟斷的公司，它沒有解決壟斷的問題?！?/p>

趙堅對鐵路重組的設(shè)想是：將現(xiàn)有的18個鐵路局(公司)重組為三大區(qū)域鐵路公司，即北方、中部和南方鐵路公司：

北方鐵路公司包括北京、太原、沈陽、哈爾濱、呼和浩特等五個鐵路局，以及濟南鐵路局所屬的原濟南、青島鐵路分局。

中部鐵路公司包括上海、鄭州、西安、武漢、蘭州、烏魯木齊鐵路局、青藏公司等七個鐵路局(公司)，以及濟南鐵路局所屬的原徐州鐵路分局。把濟南鐵路局所屬的原徐州鐵路分局劃歸中部鐵路公司，主要是減少隴海線上的分界口數(shù)量。

南方鐵路公司中包括廣鐵集團、成都、南昌、昆明、南寧等五個鐵路局。

趙堅還提出，未來企業(yè)重組將塑造出新的法人實體和市場主體——區(qū)域鐵路公司。對于所有非公益的鐵路建設(shè)項目，區(qū)域鐵路公司要承擔(dān)融資、設(shè)計、投資、建設(shè)、運營、還貸的所有責(zé)任，可以實現(xiàn)建設(shè)運營的一體化，融資和還貸主體的一體化。

原鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院研究員孫林認(rèn)為，不管是何種模式，鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)分離，作為重組的方案，是許多國家鐵路重組的基本選擇。分析其原因，主要還是因為鐵路客運業(yè)帶有很強的公益性，單純靠客運收入很難實現(xiàn)自負盈虧、自我發(fā)展，因此需要國家政策的支持。

因此，鐵路企業(yè)重組的第一步，應(yīng)當(dāng)是將鐵路客運業(yè)務(wù)從現(xiàn)有體制中分離出來，重組鐵路客運業(yè)務(wù)，國家對公益性的客運業(yè)務(wù)給予政策支持和經(jīng)營補貼。而鐵路貨運業(yè)務(wù)則完全可以放開，在整個運輸市場中開展競爭。

對于近期再興熱議的鐵路未來重組，一位力推鐵路改革的權(quán)威人士向《財經(jīng)》記者表示：“改革不能一蹴而就”，“首要的是保障鐵路200萬職工的穩(wěn)定”。

榮朝和認(rèn)為最理想的狀態(tài)是：“規(guī)劃一個八年或十年的改革路線圖，有目標(biāo)、有設(shè)計地進行改革?！?

[責(zé)任編輯：yangm] 標(biāo)簽：鐵路改革 保有機構(gòu) 農(nóng)民工討薪 

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